رأی شماره ۱۱۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ بانک مرکزی و بخشنامه شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ مورخ ۱۳۹۷/۳/۳ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حد نظر فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۴/۱    

شماره دادنامه: ۱۱۱۷   

شماره پرونده: ۹۷۰۱۸۸۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: شرکت آذین تجارت گستر چهلستون و شرکت برین تجارت باختر با وکالت آقایان کامبیز خزائی و مرتضی عابدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

۲ـ بخشنامه شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

گردش کار: شاکیـان به موجب دادخواستی واحد ابطال بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ و بخشنامه شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ هر دو مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:

” بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، طی دو مصوبه غیرقانونی، اولی تحت شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ و دومی تحت شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ بانک‌های عامل را مکلف نموده است که تحت شرایطی، مابه‌التفاوت نرخ ارز زمان صدور حواله تا تاریخ تحویل اسناد حمل را از واردکنندگان از جمله موکلین دریافت نمایند این در حالی است که متأسفانه مصوبات مورد نظر بانک مرکزی در تنافی آشکار با موازین شرعی و قانونی بوده که دلایل مبسوط آن به شرح آتی تقدیم می‌گردد.

همانطور که مستحضرید، در راستای اجرای تصویب‌نامه شماره ۴۳۵۳/ت/۵۵۳۰۰ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۱ هیأت وزیران مبنی بر تعیین سیاست‌های جدید ارزی، از روز ۲۱ فروردین ماه سال ۱۳۹۷ ارز تک نرخی شد و نرخ چهارهزار و دویست تومان برای دلار تعیین شد. این در حالی است که قبل از اعلام تک نرخی شدن ارز، وارد‌کنندگان بسیاری از جمله موکلین، ثبت سفارش‌هایی برای واردات مواد اولیه و ماشین آلات خط تولید مورد نیاز خود از کشورهای چین و روسیه انجام داده بودند یعنی فرآیند ورود رسمی کالاهای مورد نیاز به کشور در سال ۱۳۹۶ و قبل از اعلام تک نرخی شدن ارز در مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ شروع شده بود منظور ما از فرآیند ورود رسمی کالا این است که:

۱ـ تخصیص ارز توسط بانک مرکزی در چارچوب قوانین و مقررات مربوطه در سال ۱۳۹۶ (نه سال ۱۳۹۷) صورت پذیرفته است.

۲ـ شرکت‌های شاکی، مبلغ ریالی ارز تخصیص یافته از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را در سال ۱۳۹۶ (نه سال ۱۳۹۷) تأمین و پرداخت نموده‌اند.

۳ـ تعهدنامه ارائه پروانه ورود کالا در سال ۱۳۹۶ تهیه و تنظیم و تقدیم شده است.

علی القاعده، افرادی که در حال واردات کالا اعم از مواد اولیه و ماشین آلات خط تولید و غیره به کشور بودند که ناگهان با سیاست‌های جدید ارزی دولت مواجه گردیدند نباید در ترخیص کالاهای وارداتی رسیده به مبادی ورودی کشور با مشکلی مواجه گردند. زیرا، طبق ماده ۱۱ از آیین‌نامه اجرای قانون مقررات صادرات و واردات و همچنین ماده ۴ قانون مدنی «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ما قبل خود اثر ندارد…» به عبارت دیگر وارد کنندگانی که قبل از اعلام تک نرخی شدن ارز در مورخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ دارای ثبت سفارشات معتبر قبلی هستند از حقوق مکتسبه برخوردارند و می‌توانند کالاهای وارداتی خود را طبق ضوابط و مقررات قبل از اعلام تک نرخی شدن ارز وارد کشور نمایند. این در حالی است که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر خلاف قوانین موضوعه کشوری با تسری آثار سیاست ارزی جدید دولت به ثبت سفارشات سنوات قبلی از جمله سال ۱۳۹۶ نه تنها در حق شرکت‌های موکل و دیگر وارد‌کنندگان مشابه اجحاف نموده است بلکه بر خلاف موازین قانونی و شرعی نیز رفتار کرده است.

مغایرت با شرع:

مصوبات مورد اعتراض بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با بسیاری از قواعد شرعی از جمله:

۱ـ «العقود تابعه للعقود» ۲ـ «لا ضرر و لاضرار فی الاسلام» ۳ـ «اکل مال به باطل» ۴ـ «المؤمنون عند شروطهم» ۵ ـ «افوا بالعقود» ۶ ـ «احترام مال مسلمان» ۷ ـ «قبح عقاب بلابیان»

در تنافی است. زیرا، اجبار و الزام وارد‌کنندگان به پرداخت هرگونه وجه اضافی تحت هر عنوان از جمله مابه‌التفاوت ارزی آن هم پس از انجام توافق ارزی و عدم آگاه‌سازی قبلی قطعاً خلاف بین شرع است.

مغایرت با قانون:

همانطور که فوقاً معروض گردید، مصوبات مورد اعتراض بانک مرکزی علاوه بر اینکه با موازین شرعی در تنافی است، با موازین قانونی نیز ناسازگار است. زیرا:

۱ـ مطابق ماده ۴ قانون مدنی اثر مقررات قانونی نسبت به آینده است و نسبت به ما قبل خود اثر ندارد. بنابراین، در ما نحن فیه، چون بند ۷ مصوبه بانک مرکزی اثر قانون را به گذشته تسری داده است و بدین وسیله حقوق افراد زیادی را به واسطه تغییر ناگهانی در توافق ارزی قبلی تضییع نموده است از اینرو، ابطال مصوبات بانک مرکزی در قسمت مغایرت آن با قوانین مورد استدعا می‌باشد.

۲ـ با توجه به اینکه در خصوص حواله‌های نقدی ارزی در زمان خرید انجام حواله، کل مبلغ ریالی حواله و حتی کارمزد خرید آن توسط وارد‌کننده کالا به بانک پرداخت گردیده لذا اخذ مابه‌التفاوت نرخ ارز موجب استفاده بلاجهت بانک عامل می‌گردد که از حیث استفاده بلاجهت مغایر مقررات قانون مدنی و تجارت است.

در خاتمه، نظر به مراتب فوق، چون بانک مرکزی با تصویب مصوبات مورد درخواست ابطال خود، مانع از ترخیص کالاهای وارداتی موکل توسط گمرک شهید رجایی گردیده، از طرفی، تأخیر در تحویل ماشین آلات و مواد اولیه تولیدی نه تنها موجب ورود لطمات جبران ناپذیری به چرخه تولید کشور در این برهه حساس می‌گردد بلکه زمینه ورشکستگی و تعطیلی کارخانه و بیکاری کارگران شاغل در آن را نیز فراهم می‌نماید.”

    متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

” بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

۷ ـ در مواردی که ارز مربوط به حواله قبل از تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ توسط این بانک تأمین و حواله صادر گردیده و اسناد حمل در مهلت مقرر به بانک عامل ارائه شود، نرخ ارز تسویه، همان نرخ ارز تأمین شده است. چنانچه اسناد مزبور پس از مهلت مقرر واصل گردد، پذیرش اسناد ارائه شده منوط به موافقت این بانک و پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز زمان صدور حواله تا تاریخ تحویل اسناد حمل به بانک عامل (در صورت افزایش نرخ ارز) خواهد بود.

تبصره۱ـ در مواردی که ارز مربوطه به نرخ مبادله‌ای توسط این بانک تأمین، لیکن حواله صادر نگردیده باشد، حداکثر شش ماه از تاریخ تأمین ارز می‌بایستی اسناد حمل آن به بانک ارائه شود و در این صورت نرخ ارز تأمین شده ملاک تسویه خواهد بود. در صورت انجام حواله و عدم ارائه اسناد حمل ظرف مهلت مزبور پذیرش اسناد منوط به موافقت این بانک و پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز زمان تأمین ارز تا تاریخ ارائه اسناد حمل به بانک عامل (در صورت افزایش نرخ ارز) خواهد بود. در صورت عدم انجام حواله ظرف مهلت مذکور آن بانک موظف است ارز مربوطه را به این بانک برگشت دهد.

تبصره۲ـ کلیه مابه‌التفاوت‌های دریافتی بایستی به حساب این بانک واریز گردد.

   بخشنامه شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

احتراماً، با اشاره به مفاد بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ به اطلاع می‌رساند در مواردی که اسناد حمل حواله‌های ارزی بعد از تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ و پس از مهلت مقرر واصل گردیده، پذیرش اسناد مـزبور منوط به اخـذ تعهد از متقـاضی مبنی بر پرداخت مابه‌التفاوت (بابت ارزهای تأمین شده) و متعـاقباً دریافت مابه‌التفاوت نرخ ارز مترتب از تاریخ صدور حواله (در خصوص موضوع تبصره ذیل بند مزبور از تاریخ تأمین ارز) تا زمان ارائه اسناد (در صورت افزایش نرخ ارز) و واریز آن به حساب این بانک با رعایت سایر مقررات بلامانع خواهد بود. ضمناً اطلاعات مربوطه در چارچوب جدول پیوست بصورت ماهیانه از طریق آن مدیریت به اداره بین‌الملل این بانک ارسال گردد.

خواهشمند است ضمن ابلاغ مراتب به کلیه شعب و واحدهای ارزی ذیربط بر حسن اجرای آن نیز نظارت نمایند./اداره سیاست‌ها و مقررات ارزی”

  در پاسخ به شکایت مذکـور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۷/۳۹۳۳۷۹ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۴ توضیح داده است که:

“۱ـ با عنایت به وظیفه قانونی و صلاحیت انحصاری بانک مرکزی مندرج در بند (ج) ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور مبنی بر تنظیم مقررات ارزش و نظارت بر معاملات ارزی، تدوین مجموعه مقررات ارزی و صدور بخشنامه‌ها و نامه‌های عمومی توسط بانک مرکزی در همه ادوار با هدف مدیریت بهتر منابع ارزی، با در نظر گرفتن اقتضائات زمانی مختلف و ممانعت از سوء استفاده‌های احتمالی، صورت پذیرفته است.

۲ـ در اوایل سال جاری با اتخاذ سیاست جدید ارزی از سوی هیأت دولت و ابلاغ تصویب‌نامه شماره ۴۳۵۳/ت۵۵۳۰۰هـ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۲، در اجرای بندهای ۱، ۲، ۴ و ۵ تصویب‌نامه مذکور، بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ این بانک صادر و طی آن ترتیبات تأمین ارز جهت گشایش اعتبار اسنادی، ثبت برات اسنادی و انجام حواله ارزی به منظور واردات کالا و خدمات به نرخ روز اعلامی از سوی این بانک با رعایت مقررات ارزی به شبکه بانکی کشور ابلاغ گردیده است.

۳ـ به موجب بند ۷ بخشنامه اخیرالذکر که مورد اعتراض خواهان‌ها قرار گرفته مقرر گردید در مواردی که ارز مـربوط به حواله، قـبل از تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۱ توسط این بانک تأمین و حـواله صادر گردیده و اسناد حمل در مهلت مقرر به بانک عامل ارائه شود، نرخ تسویه ارز همان نرخ ارز تأمین شده باشد. چنانچه اسناد مزبور پس از مهلت مقرر واصل گردد، پذیرش اسناد ارائه شده منوط به موافقت این بانک و پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز زمان صدور حواله تا تاریخ تحویل اسناد حمل به بانک عامل (در صورت افزایش نرخ ارز) خواهد بود. این بند از دو بخش تشکیل گردیده: یکی حالتی که وارد کننده، اسناد حمل و پروانه ترخیص قطعی کالا از گمرک را در مهلت مقرر به بانک عامل ارائه و در واقع تعهد ارزی خود مبنی بر ورود کالا به کشور مطابق شرایط کمی و کیفی مقرر را ایفاء نموده و دیگری حالتی که اسناد حمل و پروانه ترخیص قطعی کالا از گمرک، خارج از مهلت مقرر به بانک عامل ارائه شود (عدم ایفای تعهد ارزی) که حکم مندرج در این بخش، مورد اعتراض خواهان قرار گرفته است.

۴ـ بر اساس بخش‌های اول و هفتم مجموعه مقررات ارزی، از تاریخ ۱۳۸۱/۱/۱ به بعد وارد‌کنندگان موظف هستند که بعد از انجام حواله ارزی، ظرف مهلت مقرر (مهلت ارائه اسناد در خصوص حواله‌های صادره پیش از تاریخ ۱۳۹۷/۵/۱۶ شش ماه از تاریخ صدور اعلامیه تأمین ارز و مهلت ارائه پروانه ترخیص قطعی کالا از گمرک ۳ ماه از تاریخ صدور اعلامیه تأمین ارز می‌باشد)، نسبت به ارائه اسناد حمل مربوطه و پروانه ترخیص قطعی کالا به بانک عامل اقدام نمایند؛ در غیراین صورت بر اساس بندهای ۳ـ ۲ و بند ۱۴ بخش هفتم مجموعه مقررات ارزی موظف به استرداد عین ارز حواله شده خواهند بود. هر دو شرکت خواهان نیز طی تعهدنامه‌های «ورود، ترخیص و ارایه برگ ترخیص کالای خریداری شده از خارج کشور» مورخ ۱۳۹۵/۴/۲۳ و ۱۳۹۶/۳/۶ متعهد گردیده‌اند ظرف مهلت مقرر نسبت به ارائه اصل برگ ترخیص کالا اقدام نمایند و در غیراینصورت بانک محق خواهد بود به منظور استرداد ارز انتقال داده شده نسبت به تعقیب قانونی آن‌ها اقدام نماید. به عبارت دیگر پیش از صدور بخشنامه مورد اعتراض، وارد‌کنندگان از جمله شرکت‌های خواهان در صورت سپری شدن مهلت ارائه اسناد حمل و پروانه ترخیص قطعی کالا، بر اساس مقررات حاکم وقت، مکلف به استرداد عین ارز به شبکه بانکی بوده‌اند.

۵ ـ با توجه به مقررات مذکور، همچنین تحریم‌های اعمال شده علیه کشـورمان و به‌ منظور جلوگیری از کمبود کالاها در کشـور، این بانک طـی بند ۷ از بخشـنامه ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ و متعاقباً ابلاغ نامـه عمـومی شمـاره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ و با پذیرش پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز به جای استرداد عین ارز، حداکثر مساعدت را با متقاضیان به جهت پذیرش اسناد حواله ارزی پس از مهلت مقرر، به عمل آورد. با این توضیح که مطابق ماده ۱۰ قانون تعزیرات حکومتی، عدم اجرای تعهدات وارد‌کنندگان در قبال دریافت ارز و خدمات دولتی عبارتست از تخلف از ضوابط و مقررات تعیین شده دولت در مورد واردات که منجر به عدم اجرای تعهدات و یا کاهش کمی یا کیفی کالا و یا خروج ارز از کشور گردد. تعزیرات عدم اجرای تعهدات وارد‌کنندگان در قبال دریافت ارز و خدمات دولتی عبارتست از جریمه معادل تفاوت نرخ ارز با نرخ رایج در بازار و یا اعاده عین ارز نسبت به مقدار کسری یا عدم انجام تعهدات، تعلیق کارت بازرگانی از شش ماه تا یکسال و در صورت تکرار از یکسال تا ابطال و در صورت وقوع سوء استفاده علاوه بر مجازات‌های فوق جریمه تا پنج برابر مبلغ سوء استفاده. همانگونه که ملاحظه می‌فرمایید ارائه اسناد حمل خارج از مهلت مقرر به بانک عامل، تخلف از مقررات تعیینی دولت در خصوص واردات بوده و به موجب ماده قانونی اخیرالذکر مستلزم مجازات می‌باشد. لیکن بانک مرکزی با وضع مقررات مورد اعتراض، در واقع فرصت مجددی برای متعهدین ارزی جهت واردات کالاهای مورد نیاز کشور و مآلاً اختتام پرونده آن‌ها پیش از ارجاع موضوع به سازمان تعزیرات حکومتی، قائل شده است.

۶ ـ ضوابط و مقررات مورد اعتراض اساساً مربوط به نحوه تسویه تعهدات ارزی رفع نشده موجود و جاری می‌باشد و در نتیجه موضوع عطف به ما سبق شدن در این موارد مصداق نخواهد داشت. به عبارت دیگر با توجه به برقرار بودن تعهد ارزی، وضع مقررات راجع به نحوه تسویه آن، عطف به ماسبق محسوب نمی‌گردد و مقررات ارزی از جمله مقررات مورد اعتراض خواهان همانگونه که در فراز ابتدایی مقرره مورد اعتراض تأکید گردیده، به تعهدات ارزی تسویه شده پیشین تسری نیافته و صرفاً در مورد تعهدات ایفاء نشده جاری، وضع شده است.”  

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۲۵۱۱۴ـ ۱۴۰۰/۲/۱۸ اعلام کرده است که:

” موضوع بند ۷ بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، در جلسه مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۶ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

 ـ در مواردی که قراردادهای فروش ارز بدون شرط دریافت مابه‌التفاوت منعقد شده است و تعهد معتبری برای اخذ مابه‌التفاوت نیز وجود ندارد، دریافت مابه‌التفاوت خلاف موازین شرع می‌باشد.”

هیأت عمومی دیـوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۲۵۱۱۴ـ ۱۴۰۰/۲/۱۸ درخصوص جنبه شرعی شکایت مطروحه اعلام کرده است که: «در مواردی که قراردادهای فروش ارز بدون شرط دریافت مابه‌التفاوت منعقد شده است و تعهد معتبری برای اخذ مابه‌التفاوت نیز وجود ندارد، دریافت مابه‌التفاوت خلاف موازین شرع می‌باشد»، لذا در راستای اجرای حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و از جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، اطلاق بند (۷) بخشنامه شماره ۹۷/۱۵۲۴۳ ـ ۱۳۹۷/۱/۲۵ و بخشنامه شماره ۹۷/۷۰۰۶۴ ـ ۱۳۹۷/۳/۳ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حد نظر فقهای شورای نگهبان مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون مذکور از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق