رأی شماره ۱۵۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال دستورالعمل مشترک سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره ۵۰۰۰/۴۵۸۱۱ مورخ ۱۳۸۱/۵/۲۲

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۶/۹   

شماره دادنامه: ۱۵۱۳   

شماره پرونده : ۹۹۰۱۳۹۸

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای عطااله کشاورز

موضوع شکایت و خواسته : ابطال دستورالعمل مشترک سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره ۵۰۰۰/۴۵۸۱۱ ـ ۱۳۸۱/۵/۲۲

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل مشترک سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره ۵۰۰۰/۴۵۸۱۱ ـ ۱۳۸۱/۵/۲۲ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب پس از تکمیل سوابق بیمه پردازی صندوق تأمین اجتماعی به موجب ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی با رعایت ماده ۱۰۳ قانون مدیریت خدمات کشور بازنشسته شدم. خواندگان با اجبار و اکراه نسبت به اخذ وکالت نامه‌ای اقدام نمودند تا بتوانم جهت دریافت و برقراری مستمری بازنشستگی خود در بانک رفاه کارگران افتتاح حساب نمایم. در متن وکالت نامه به شماره ۸۵۴۲۰ ـ ۱۳۹۸/۵/۱۵ شعبه ۱۰ تأمین اجتماعی تهران بزرگ آمده است. اینجانب متعهد گردیده ام «… با تأیید و قبول قرارداد بین سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران تا … ضمناً به بانک اختیار می‌دهم در صورت ۴ ماه تاخیر در برداشت از حساب نسبت به اعاده مبالغ واریز شده به حساب سازمان تأمین اجتماعی اقدام نماید…» اشخاص ثالث از مفاد توافق نامه اطلاعی ندارند، لذا متن توافق نامه و قرارداد به رویت اینجانب برای افتتاح حساب و دریافت مستمری نرسیده است. تأمین اجتماعی و یا بانک هیچگونه حقی ندارند که اگر من وجه مستمری خود را ۴ ماه برنداشتم آن را که متعلق به حقوق بازنشستگی‌ام است اعاده نمایند. برداشت وجه و اعاده مستمری از حساب اشخاص بدون جلب نظر مقام قضایی جرم بوده و لذا توافق نامه مذکور به دلیل تضاد با منافع اشخاص و مخالفت با قوانین آمره از جمله ماده ۱۰ قانون مدنی و ماده ۶۶۸ قانون مجازات اسلامی قابل اجرا نیست. با توجه به مبهم بودن قرارداد ذکر شده در وکالتنامه موخذه تقاضای ابطال قرارداد (توافق نامه) از آن هیأت مورد استدعاست “

شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه تکمیلی که با شماره ۹۹ ـ ۱۳۹۸ ـ۵ در دبیرخانه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده اعلام کرده است که:

” سازمان تأمین اجتماعی موظف است به استناد ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی حقوق بازنشستگی پرداخت کند و در صورت فوت بیمه شده بازنشسته موضوع ماده ۸۰ قانون بازماندگان وی از مستمری بازماندگان بهره‌مند خواهند شد. با توجه به مواد مذکور سازمان مکلف به پرداخت حقوق بازنشستگی و مستمری بازماندگان است هیچ اشاره‌ای به عدم پرداخت یا برداشت از حساب ذینفع حقوق بازنشستگی و یا مستمری بازماندگان در صورت عدم دریافت آن در مدت ۴ ماه متصور نیست. با فرض انعقاد توافق‌نامه مذکور فی‌مابین تأمین اجتماعی و بانک رفاه به استناد ماده ۱۰ قانون مدنی که مقرر می‌نماید «قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است» همچنین بر اساس ماده ۶ قانون مدنی قراردادهایی که برای نظم عمومی مشکل ایجاد می‌کند و بر خلاف نظم عمومی می‌باشد قابل رسیدگی نمی‌باشد و نیز به موجب ماده ۹۷۵ قراردادهای خصوصی که بر خلاف نظم عمومی می‌باشد نمی‌توان اجرا نمود و از آنجا که سازمان تأمین اجتماعی مکلف به پرداخت حقوق بازنشستگی و یا مستمری بازماندگان است نمی‌تواند راساً بدون مجوز مقنن با ایجاد محدودیت زمانی مصرف وجـوه واریزی به حساب بانکی بازنشستگان آن را مکلف به انجـام امـر نماید و مهلت ۴ مـاه برای برداشت حقوق بدهد. دلایل و مجوز قانونی بانک صرفاً می‌تواند در خصوص برداشت از حساب را به دو دسته تقسیم نمود:

 الف) دلایل قرار دادی  ب) دلایل قانونی

اول ـ دلایل قراردادی:  شامل ماده ۶ شرایط عمومی افتتاح حساب جاری یا شامل وکالت مندرج در قرارداد اعطای تسهیلات است که هیچ کدام از موارد مذکور به روش مندرج در قوانین توافق نامه مربوط نبوده و خارج از موضوع توافق می‌باشد.

دوم ـ دلایل قانونی: به موجب ماده ۱۰ قانون مدنی که مختصراً بیان شد لذا قراردادهای خصوصی نسبت به کسانی که آن را منعقد نموده‌اند در صورتی که مخالف صریح قانون نباشد نافذ است “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” دستورالعمل مشترک سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران

 همانطوری که آگاهی دارند چگونگی پرداخت مستمری با در نظر گرفتن آرامش روحی و رفاه حال مستمری‌بگیران از جایگاه خاص و اهمیت ویژه‌ای برخوردار می‌باشد با نگرش به تعداد روز افزون این عزیزان، شیوه کنونی در پرداخت مستمری متناسب با نیاز حال و آینده آنان نبوده و ایجاد تغییرات در سطح وسیع و اتخاذ شیوه نوین را طلب می‌نماید. در همین راستا توافق‌هایی به عمل آمده تا با استفاده از کلیه امکانات موجود مستمری کلیه بازنشستگان و از کارافتادگان کلی و بازماندگان منبعد در نزدیکترین شعبه بانک رفاه محل اقامت و یا شعبه مورد نظر آنان پرداخت گردد. شایان ذکر است که این روش منحصراً در کلیه واحدهای اجرایی سازمان تأمین اجتماعی در محدوده اداره کل تهران و بزرگ و به صورت پایلوت به مورد اجرا گذاشته می‌شود و در صورت موافقت طرح نسبت به تعمیم آن به سایر استان‌ها اقدام خواهد شد. مقتضی است دستور فرمایید واحدهای تابعه با رعایت دقیق مطالب مشروحه ذیل اقدامات لازم را معمول دارند:

۱ ـ کلیه مستمری‌بگیران (به جز از کارافتادگان جزئی) در صورت تمایل می‌توانند به شعب تأمین اجتماعی مراجعه و فرم وکالتنامه را دریافت نمایند.

۲ ـ شعب تأمین اجتماعی مربوطه موظفند پس از تنظیم فرم مورد نظر در دو نسخه، آن را مستقیماً به شخص مستمری‌بگیر تحویل تا با ارائه آن به شعبه بانک رفاه به منظور افتتاح حساب بانکی اقدام نمایند.

۳ـ شعب بانک رفاه موظفند پس از افتتاح حساب قرض‌الحسنه پس‌انداز به نام مستمری‌بگیر، نام و کد شعبه افتتاح‌کننده حساب و شماره حساب را در هر دو نسخه وکالتنامه ثبت و پس از مهر و امضا، نسخه اول آن را به واحدهای اجرایی سازمان به منظور درج در لیست‌های پرداخت مستمری اعاده نموده و نسخه‌ بعدی را نزد خود نگهداری نمایند.

 تذکر ـ تخصیص شماره حساب و مستمری‌بگیران در هر شعبه بانک با کد کل ۲۰۹ و معین ۱۰ و شماره تفصیلی از ۶۰۰۰۰۱ الی ۷۰۰۰۰۰ خواهد بود.

 ۴ ـ شعب تأمین اجتماعی موظفند پس از اخذ شماره حساب بانکی در شده در فرم وکالتنامه، سایر اطلاعات مورد نیاز مستمری‌بگیران را در سیستم ثبت و در موعد مقرر فهرست مربوطه را به صورت دیسکت همراه با مبالغ و فیش‌های پرداخت در اختیار بانک عامل قرار دهند.

 تذکر ـ بانک عامل به بانکی اطلاق می‌گردد که شعب تأمین اجتماعی ارتباط اداری خود را از نظر ارسال لیست، چک، مکاتبات، تسویه حساب و … با آن برقرار می‌نمایند. بدیهی است هر یک از شعب سازمان تأمین اجتماعی منحصراً با یک شعبه بانک رفاه به عنوان بانک عامل ارتباط خواهند داشت.

 ۵ ـ شعب بانک عامل موظفند حداکثر ظرف ۲۴ ساعت اطلاعات واصله را تفکیک و به شعب پرداخت‌کننده مستمری از طریق حواله بانکی و فاکس بدون اخذ کارمزد ارسال نمایند.

 ۶ ـ شعب بانک پرداخت‌کننده مستمری موظفند پس از دریافت اطلاعات مربوطه از بانک عامل، در مورد مقرر و هماهنگ با سایر شعب در سـاعات اداری و بدون ایجـاد محدودیت به محض مـراجعه مستمری‌بگیران نسبت بـه پرداخت مستمری، مطابق با لیست‌های مربوطه و توام با ارائه همزمان فیش پرداخت اقدام نمایند.

۷ ـ شعب بانک عامل موظفند صورت اسامی مستمری‌بگیران را که چهار ماه متوالی جهت دریافت مستمری خود مراجعه ننموده‌اند از شعب پرداخت‌کننده مستمری جمع‌آوری و بانک اطلاعات مربوطه به واحدهای سازمان تأمین اجتماعی (در ماه پنجم) اعلام نمایند.

 در خاتمه متذکر می‌شود که چون حفظ شان و کرامت مستمری‌بگیران برای سازمان و بانک رفاه کارگران از ارزش و اعتبار بالایی برخوردار می‌باشد، لذا کلیه واحدهای اجرایی سازمان و شعب بانک رفاه مکلفند نهایت سعی و تلاش خود را در این امر مهم به کار بسته تا هر چه بیشتر رضایت مستمری‌بگیران عزیز را فراهم نمایند.  مسئول حسن اجرای این دستورالعمل مدیرکل، معاونین بیمه‌ای و پشتیبانی، کارشناسان ارشد امور فنی مستمری‌ها و امور مالی اداره کل تهران بزرگ و روسا، معاونین بیمه‌ای و پشتیبانی، مسئولین امور فنی مستمریها و امور مالی واحدهای اجرایی اداره کل مذکور و سرپرستان و معاونین سرپرستی و روسا و معاونین شعب بانک رفاه کارگران در تهران بزرگ می‌باشند. ـ مدیرعامل بانک رفاه کارگران ـ رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی “

  در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی بانک رفاه کارگران به موجب لایحه شماره ۱۱۷۸۶۱۴ـ ۱۳۹۹/۹/۱۶ توضیح داده است که:

” در پاسخ به شکایت مطروحه به استحضار می‌رساند، اولاً: به استناد مصوبه مجمع عمومی فوق‌العاده بانک رفاه کارگران تاریخ ۸۹/۱۲/۲۱ و تصویب اساسنامه جدید این بانک مورخ ۱۳۹۰/۷/۲ توسط شورای پول و اعتبار، بانک رفاه کارگران از ردیف بانک‌های دولتی خارج و به بانک خصوصی تغییر شخصیت حقوقی داده است و مشخصاً به نحو خصوصی اداره می‌گردد که آگهی تغییرات این بانک نیز در تاریخ ۹۱/۳/۲۰ در اداره ثبت شرکتها و مؤسسات غیرتجاری تهران و در روزنامه رسمی به چاپ رسیده است. لذا با عنایت به مراتب مرقوم و به استناد بند (الف) از ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع معنون نسبت به این بانک بلاشک خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد که در همین راستا شعبه ۶۶ بدوی دیوان مطابق دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۱۶۰۱۶۹۸ ـ ۹۹/۵/۴ دعوای مشارالیه به طرفیت بانک را رد و صرفاً در مورد سازمان تأمین اجتماعی به جهت اینکه موضوع در صلاحیت و شایستگی هیأت عمومی بوده، به استناد ماده ۱۲ قانون مرقوم قرار عدم صلاحیت به شایستگی هیأت صادر نموده است.

ثانیاً:‏ نظر به اینکه تعداد بی‌شماری از مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی سالیان سال از مبالغ مستمری خود تاکنون برداشتی ننموده و این موضوع به لحاظ موارد امنیتی ممکن است مخاطراتی برای بانک و سازمان در صورت نشت پول در حساب‌های راکد را فراهم بیاورد، لذا با عودت مبالغ مزبور به سازمان ضمن رعایت موارد احتیاطی، هیچگونه خللی به حقوق مستمری‌بگیران وارد نمی‌گردد چرا که با مراجعه مجدد آنان و در اسرع وقت وجوه مزبور به حساب ایشان به صورت تمام و کمال واریز می‌گردد. حالیه با امعان نظر به مراتب فوق تقاضای رسیدگی شایسته و صدور رأی مقتضی مورد است. “

مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمین اجتماعی نیز به موجب لایحه شماره ۷۱۰۰/۹۹/۷۱۳۲ ـ ۱۳۹۹/۱۰/۱۴ توضیح داده است که:

” دستورالعمل مورد شکایت در جهت جلوگیری از سوء استفاده احتمالی و چگونگی پرداخت مستمری با در نظر گرفتن آرامش روحی و رفاه حال مستمری‌بگیران تصویب شده است. ضمناً طبق بند ۱ دستورالعمل معترض‌عنه، مستمری‌بگیران (به جز ازکارافتادگان جزئی) می‌توانند در صورت تمایل به شعب تأمین اجتماعی مراجعه و فرم وکالتنامه را دریافت نمایند. بنابراین پس از تکمیل فرم با اراده و اختیار خود می‌توانند با ارائه فرم تکمیل شده به شعب بانک رفاه مبنی بر اعلام و تأیید شماره حساب بانکی و در نهایت اعاده فرم تأیید شده به شعب سازمان جهت واریز مستمری و مزایا متعلقه به حساب مربوطه اقدام نمایند. لازم به ذکر است که عقد وکالت یک عقد اذنی بوده و وکیل صرفاً می‌توانـد در محدوده عقـد و اختیارات اقـدام کند. ماده ۱۰ قانون مـدنی نیز ناظر بر حاکمیت اراده و اعتبار قراردادهای خصوصی نسبت به طرفین قرارداد در صورت عدم مخالفت صریح با قانون می‌باشد که موید این است که وکالتنامه واجد اعتبار قانونی است. دستورالعمل مورد شکایت از آن جهت که اراده و اختیار مستمری‌بگیران لحاظ کرده مغایرتی با قوانین ندارد. وکالتنامه نیز با توجه به اینکه برخلاف نظم عمومی نمی‌باشد و برای جلوگیری از سوء استفاده احتمالی و چگونگی پرداخت مستمری است، مغایر با ماده ۷۹۵ قانون مدنی نخواهد بود. ضمن اینکه موارد مندرج در ماده ۶۶۸ قانون آیین دادرسی کیفری نیز باید با اعلام شکایت و در نهایت پس از رسیدگی منجر به حکم مبنی بر محکومیت مشخص گردند تا بتوان از آن استفاده کرد.

 لازم به ذکر است که مطابق بند ۷ دستورالعمل معترض‌عنه، به منظور جلوگیری از سوء استفاده‌های احتمالی و برداشت‌های من غیرحق از حسابهای مستمری‌بگیران و همچنین انباشت مبالغ واریزی به حساب مستمری‌بگیر با توجه به عدم برداشت به هر علتی (فوت مستمری‌بگیر و …) بانک رفاه کارگران موظف است هر ماهه فهرست مستمری‌بگیرانی که طی ۴ ماه از حساب خود مبلغی برداشت نکرده‌اند را به منظور بررسی انجام کنترل‌های لازم ـ از نظر استحقاق و استمرار شرایط دریافت مستمری ـ به سازمان اعلام کنند. همچنین این موضوع به منزله اسقاط حق مستمری‌بگیران نمی‌باشد و این حق نزد سازمان محفوظ است و در صورت تحقق بند ۷ دستورالعمل، در صورت مراجعه مستمری‌بگیر پس از ۴ ما به شعبه مربوطه، مستمری‌های معوقه به صورت یکجا به آنان پرداخت خواهد شد “

مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمین اجتماعی همچنین به موجب لایحه شماره ۷۱۰۰/۱۴۰۰/۲۷۵۱ ـ ۱۴۰۰/۴/۲۸ توضیح داده است که:

” موضوع اجرای توافق نامه مورد شکایت فیمابین سازمان و بانک رفاه و دستورالعمل و پرداخت آن با صدور بخشنامه تنقیح و تلخیص شماره ۱۱۵۸۰ ـ ۹۹/۱۲/۶ منتفی شده است و در سطر چهارم این بخشنامه تحت عنوان مبادی پرداخت مستمری طی بند‌های ۲۳، ۲۴ و ۲۵ نحوه پرداخت مستمری از طریق بانک رفاه و سایر بانک‌ها به تفصیل تعیین شده است و در بند ۲۵ آن پرداخت مستمری از طریق سایر بانکها تسریع شده است و طی عبارت توجه ذیل بند ۲۴ آن صراحتاً لزوم مراجعه حضوری و اخذ وکالت نامه از مستمری‌بگیران منتفی شده است. بنابراین هر دو موضوع اعتراض شاکی یعنی اعتراض به اجباری بودن وکالت و نیز لزوم اجبار باز نمودن حساب بانکی صرفاً نزد بانک رفاه منتفی شده است. لذا بنابر انتفاع موضوعات مورد شکایت وتوافق نامه معترض‌عنه اساساً موضوع شکایت منتفی و رد شکایت از جهت مورد استدعاست. به علاوه صرف نظر از انتفاع موضوع شکایت به شرح فوق در توافق نامه معترض‌عنه نیز اجبار به اخذ وکالت صورت نگرفته است و در بند ۲ بخشنامه عبارت «چنانچه تمایل به دریافت مستمری از بانک را داشته باشد می‌تواند نسبت به تکمیل فرم وکالتنامه اقدام نماید» دلالت بر اختیار دارد و نه اجبار. همچنین در بند ۵ آن در ابتدا اعلام لیست اشخاصی که طی ۴ ماه مستمری دریافت ننمودند بر عهده بانک رفاه بوده و بررسی آن بر عهده سازمان تأمین اجتماعی و در آن تصریح شده چنانچه به دلایل قانونی قطع مستمری صورت بگیرد سازمان تأمین اجتماعی درخواست استرداد وجوه را از بانک خواهد نمود که در این امر هیچ نکته خلاف قانونی وجود ندارد. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۶/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً: براساس ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴/۴/۳، مشمولین قانون مذکور در صورت دارا بودن برخی شرایط، حائز حق استفاده از مستمری بازنشستگی اعلام شده‌اند لیکن شرط امضای وکالتنامه و افتتاح حساب در بانکی مشخص به عنوان یکی از شرایط فوق تعیین نشده است و بر همین اساس، هرچند در بند ۱ دستورالعمل مورد شکایت، واژه «تمایل» برای مستمری­ بگیران به کار رفته است، لیکن با توجه به اینکه از مفاد بندهای ۲ و ۳ دستورالعمل مورد اعتراض که برخورداری از مستمری را برای مستمری­ بگیران به امضای وکالتنامه و افتتاح حساب قرض ­الحسنه نزد بانک رفاه کارگران مشروط کرده، اجبار به اقدامات مذکور استنباط می­شود؛ لذا دستورالعمل معترض‌عنه با ایجاد قیودی ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی را فراتر از قانون محدود کرده است. ثانیاً: براساس بند ۷ دستورالعمل مورد شکایت، شعب بانک پرداخت­کننده مستمری مکلّف شده‌اند تا به جمع­آوری و اعلام صورت اسامی مستمری‌بگیرانی که چهار ماه متوالی جهت دریافت مستمری خود مراجعه نکرده­اند، بپردازند و ضمانت اجرای عدم برداشت مستمری توسط مستمری­بگیر در این ماده بیان شده است و این در حالی است که توقیف حقوق مستمری­بگیر و در نهایت اعاده آن به حساب سازمان تأمین اجتماعی به صرف عدم مراجعه مستمری­بگیر در بازه زمانی خاصی، فاقد دلیل و مستند قانونی بوده و مصداق تصرف غیرقانونی در اموال دیگران به شمار می­رود. ثالثاً: هرچند دستورالعمل مورد شکایت وفق بخشنامه تنقیح و تلخیص به شماره ۱۰۰۰/۹۹/۱۱۵۸۰ ـ ۱۳۹۹/۱۲/۶ سازمان تأمین اجتماعی (با موضوع تلخیص و تجمیع بخشنامه­ها، دستورالعملها و دستورهای اداری مربوط به مزایای متعلّقه به مستمری­بگیران) اصلاح شده است، ولی با توجه به اینکه مفاد بندهای ۲۳، ۲۴ و ۲۵ بخشنامه اخیرالذکر که طبق آن تنظیم و ارسال فرم وکالتنامه برای اشخاصی که از تاریخ ۱۳۷۸/۱۱/۱ مستمری­بگیر شده­اند، اجباری شده است و بدون آن، مستمری اشخاص واجد شرایط برقرار نمی­شود و طبق بندهای ۲۴ـ ۵ و ۲۵ ـ ۲ بخشنامه مذکور، ضمانت اجرای عدم برداشت مبلغ مستمری از حساب بانکی توسط مستمری­بگیر، برگشت وجوه به سازمان تأمین اجتماعی اعلام شده است و فراز پایانی بند ۲۵ ـ ۱ بخشنامه یادشده که به تفاهم­نامه­های بین سازمان تأمین اجتماعی و بانکهای دیگر اشاره نموده، واجد همان اشکالات و ایرادات قانونی وارد بر دستورالعمل مورد شکایت است، در نتیجه بندهای مورد اشاره، تأییدی بر اجباری بودن تنظیم وکالتنامه برای مستمری­بگیران و بازگشت مبالغ مستمری به حساب سازمان تأمین اجتماعی پس از گذشت بازه­ای مشخص هستند. بنا به مراتب فوق، دستورالعمل مشترک سازمان تأمین اجتماعی و بانک رفاه کارگران به شماره ۵۰۰۰/۴۵۸۱۱ ـ ۱۳۸۱/۵/۲۲ خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری