رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال فراز آخر بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۳/۲۹

شماره دادنامه: ۹۱۶ـ۹۱۵

کلاسه پرونده: ۷۹۷/۹۵، ۱۰۶۵/۹۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان با وکالت آقای عبداله اکبری و آقای محمد بهادری جهرمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران

گردش‌کار: الف ـ شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان با وکالت آقای عبداله اکبری به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً در مقام شکایت از قسمت آخر بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۹۴/۱۷۰۷۹۶ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران و درخواست ابطال عبارت (و مشمول ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی‌باشد) مستندا به مواد ۱۲ و ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری:
۱ـ به علت مغایرت مصوبه مذکور با شرع مقدس اسلام
۲ـ و به جهت مغایرت با قانون اساسی
۳ـ و به علت عدم صلاحیت قانونی گمرک در اصدار مصوبه مذکور
۴ـ و به علت تجاوز از اختیارات قانونی
۵ ـ و به دلیل خودداری گمرک از انجام وظایف قانونی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود
الف ـ بدوا به استناد مواد ۳۴ و ۳۵ قانون دیوان عدالت اداری نظر به اینکه اجرای بخشنامه مذکور سبب ورود خسارات جبران ناپذیر به این شرکت و سایر شرکتهای مشابه می‌شود و نظر به فوریت موضوع و ضرورت امر صدور دستور موقت مبنی بر اجرای ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات با اصلاحات بعدی آن به شرح مصوبه ۹۲۶۹۵/ت ۵۲۴۰۵ ه ـ ۱۳۹۴/۷/۱۵ هیأت وزیران نسبت به برنجهای وارداتی این شرکت
ب ـ سپس ابطال عبارت (و مشمول ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی‌باشد) در انتهای بند۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۹۴/۱۷۰۷۹۶ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران مورد تقاضاست.
در این راستا، بدوا متن شکایت، دلایل و ایردات ماهوی وارد به بخشنامه و سپس، دلایل مثبته ضرورت صدور دستور موقت به تفکیک ذکر خواهد گردید:
بخش یک ـ شرح شکایت:
۱ـ مطابق ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، هنگامی که واردات کالاهایی، از طرف دولت ممنوع اعلام می‌شود، به صورت استثنایی و با تحقق شرایط خاصی که در ۵ بند احصا گردیده و همگی ناظر بر ورود کالا یا انجام مراحل خاصی از ترخیص هستند، کالاهای مزبور، قابل ترخیص خواهند بود.
۲ـ مطابق ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات، هرگونه تغییرات آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات، با اخذ نظر از دستگاههای ذیربط و با در نظر گرفتن حقوق مکتسبه، توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی) تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران، جهت اطلاع عموم آگهی می‌گردد. لذا بنا بر صراحت ماده مزبور، آیین‌نامه قانون مقررات صادرات واردات، جز از طریق وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی) و نهایتا تصویب هیأت وزیران، قابل اصلاح و تغییر نیست و هیچ مقامی، جز مقامات مذکور در این ماده، حق تغییر مفاد آیین‌نامه را نخواهند داشت.
۳ـ گمرک جمهوری اسلامی ایران، با استناد به مصوبه شماره ۲۱۶۸۰۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۰ شورای عالی اقتصاد و نامه شماره ۲۵۹۱۹/۲۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۶ وزیر جهاد کشاورزی واردات برنج از تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ را ممنوع کرده، طی بخشنامه مورد شکایت اقدام به صدور دستوری به گمرکات استانها نموده که ضمن ممنوع اعلام نمودن ترخیص برنج از تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱، موضوع را از تسهیلات مقرر در ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات نیز خارج کرده است.
۴ـ در هیچ یک از این مراحل (نه در مصوبه شورای اقتصادی و نه در نامه وزیر جهاد کشاورزی) اشاره‌ای به منع اعمال استثنائات مذکور در ماده ۱۱ آیین‌نامه قانون مقررات صادرات و واردات نشده است چراکه اساسا چنین حقی برای مقامات مبنی بر ایجاد تغییر در مفاد آیین‌نامه، وجود نداشته است. بنابراین، تا این مرحله، استثنائات مذکور در ماده ۱۱، شامل حال واردکنندگانی که مراحل واردات کالای خود را تا حد خاصی به انجام رسانده باشند، خواهد بود.
۵ ـ لیکن در بخشنامه گمرک جمهوری اسلامی ایران، به گمرکات استانها به ناگاه، عنوان شده که موضوع ممنوعیت واردات برنج، مشمول تسهیلات مقرر در ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات نخواهد بود. در واقع، مقام مزبور، خود را در جایگاه اصلاح و تغییر آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران قرار داده و بدون طی تشریفات، آیین‌نامه را اصلاح و تشخیص دادند که لزومی به رعایت استثنائات مذکور در ماده ۱۱ نیست! حال آنکه چنانچه ذکر شد، ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات، هرگونه اصلاح در آیین‌نامه این قانون را منوط به مرد لحاظ قرار دادن حق مکتسب اشخاص و تهیه توسط وزارت صنعت و معدن و تجارت (بازرگانی) و نهایتا تصویب هیأت وزیران با لحاظ حق مکتسب اشخاص دانسته است.
۶ ـ این در حالی است که گمرک تمامی هزینه‌های قانونی مربوط به ترخیص برنج را تماماًٌ دریافت کرده و حتی هزینه‌ها و مبالغ متفرقه قانونی نیز باید برای خروج و ترخیص کالا وصول شود قبل از تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ تماماً وصول شده و ریالی بدهی و تعهد مالی وجود ندارد.
۷ـ این بخشنامه نه تنها برخلاف نص صریح قانون صادرات و واردات و آیین‌نامه اجرایی آن است، بلکه مغایر قاعده حرمت مال مسلم نیز می‌باشد، چرا که استثنائات مذکور در ماده ۱۱، همگی ناظر بر مواردی هستند که مقدمات ترخیص کالا در گمرک فراهم شده و حقوق مکتسبه‌ای برای واردکننده حاصل شده باشد. اساسا، هدف از تصویب این ماده، با در نظر گرفتن قاعده لاضرر، حمایت از حقوق مکتسبه واردکنندگان و مراقبت از منافع ملی و مصالح شرکتهای داخلی است و تنها مصداق خروج آن، شمول تعرفه فصلی (موضوع تبصره ۶ ماده ۱۱) است. این در حالی است که برنج در سال ۱۳۹۵، دارای تعرفه ثابت بوده و مشمول تبصره ۶ ماده ۱۱ آیین‌نامه نیز نمی‌باشد.
۸ ـ با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی موجود، اقدام گمرک در حذف استثنائات مذکور در ماده ۱۱، ضررهای فراوان و جبران ناپذیری به واردکنندگانی که مشمول این ماده هستند، وارد خواهد نمود. و بر اساس «قاعده لاضرر و لاضرار» که یکی از قواعد مسلم فقهی ـ حقوقی است، نیز مذموم خواهد بود. و در چنین شرایطی و به خصوص با توجه به مشکلات فراوانی که در اوضاع نابسامان تحریم، بر واردکنندگان تحمیل شده است، عدم اجازه ترخیص کالاهای موجود در گمرک یا ثبت سفارش شده، نه تنها زیان فراوانی برای واردکننده خواهد داشت، بلکه به صلاح کشورمان نیز نبوده و منجر به خروج ارز از کشور بدون ورود کالا می‌گردد. مغایر با قاعده شرعی نفی سبیل است.
۹ـ سازمان توسعه تجارت ایران که متولی و مسئول امور واردات و صادرات کالا به‌کشور می‌باشد با درک کامل این موضوع و توجه به اهمیت آن و جهت جلوگیری از ادامه ورود زیان به واردکنندگان برنج و اقتصاد کشور به موجب ابلاغیه شماره ۹۵/۱۰۰/۲۸۶۷۱ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس کل سازمان توسعه تجارت به ریاست محترم گمرک جمهوری اسلامی ایران اعلام نمود: (واردکنندگان قبل از پایان روز ۱۳۹۵/۴/۳۱ کلیه فرآینده‌ها و تشریفات گمرکی برای ترخیص کالای خود را تکمیل و مطالبات دولت از بابت حقوق ورودی و سایر هزینه‌های مترتبه را نیز پرداخت نموده‌اند ولیکن موفق به‌خروج محموله‌های خود از محوطه گمرکی نشده‌اند. لذا از نظر این سازمان ترخیص محموله‌های مشمول شرایط مذکور از مبادی مربوطه بلامانع می‌باشد). با این وصف گمرک جمهوری اسلامی ایران علی رغم وصول ابلاغیه مذکور و ثبت آن به شماره ۸۷۰۰۶ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ از اجرای آن استنکاف می‌ورزند.
۱۰ـ این اقدام گمرک صراحتاً مغایر با اصول بیست و بیست و دوم قانون اساسی مبنی بر حمایت از حقوق اقتصادی و مالی ملت و بندهای پنج و هشت اصل چهل و سوم قانون اساسی مبنی بر منع اضرار به غیرو جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه (با توجه به وصول و دریافت کل مبلغ توسط طرف خارجی) و اصول چهل و شش و چهل و هفت قانون اساسی در مورد حمایت از مالکیت و کسب و کار مشروع و اصول یکصد و سی و هشت و یکصد و هفتاد و سه قانون اساسی (وظایف هیأت وزیران در وضع آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها به شرط رعایت قانون) می‌باشد. نظر به مراتب مذکور تقاضای ابطال قسمت اخیر بند ۲ بخشنامه مورد شکایت رابه شرح فوق دارد.
بخش دوم ـ ضرورت صدور دستور موقت:
۱ـ برنج، ماهیتا کالایی فاسدشدنی است و می‌بایست بدون فوت وقت، ترخیص و وارد بازار مصرف شود و تعلل در ترخیص آن، منجر به فساد و افت کیفیت آن شده و از طرف دیگر، در صورتی که کالاهای وارد شده به انبارهای گمرک، تا سه ماه ترخیص نشود، مشمول ماده ۲۴ قانون امور گمرکی و احکام اموال متروکه گردیده و توسط سازمان جمع آوری و فروش اموال تملیکی توقیف شده و به مزایده گذارده خواهند شد و نهایتا حاصلی جز خسران و بر باد رفتن سرمایه واردکننده، نخواهد داشت.
۲ـ از طرف دیگر، این شرکت نه تنها مراحل ثبت سفارش برنجها را به انجام رسانده، بلکه با پرداخت کلیه حقوق ورودی و دولتی و حتی پرداخت مابه‌التفاوت تعیین شده در بخشنامه موضوع دادخواست حاضر نیز کالای خود را مهیای ترخیص نموده است. در این زمینه خلاصتا به استحضار می‌رساند که برای واردات برنج‌های مربوطه، حدود ۱۸,۷۰۰.۰۰۰ دلار هزینه به فروشندگان خارجی پرداخت شده. مضافا به اینکه بابت هر کانتینر حدود ۳۵۰.۰۰۰.۰۰۰ ریال نیز حقوق ورودی و دولتی به گمرک پرداخت شده است.
۳ـ صرف‌نظر از هزینه‌های فوق‌الذکر که هزینه‌های معمول در واردات است، با صدور بخشنامه موضوع دادخواست حاضر، هزینه‌های مضاعفی نیز بر این شرکت تحمیل می‌گردد. روزانه، برای هر کانتینر برنج، ۱۰۰ هزار تومان دموراژ، عوارض بندری و انبارداری و ۱۰۰ هزار تومان سود بانکی برای تأمین اعتبار خرید برنج هزینه می‌گردد که در مجموع، با توجه به تناژ وارد شده به گمرک از سوی این شرکت، روزانه بالغ بر ۲,۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰ ریال در این رابطه هزینه بر این شرکت تحمیل می‌شود. به بیان دیگر، باقی ماندن برنج‌ها در گمرک، روزانه مبلغ ۲۰۰ میلیون تومان هزینه در بردارد که همکاری در صدور دستور موقت، می‌تواند از تحمیل بیش از پیش این هزینه‌ها جلوگیری نماید.
۴ـ از سوی دیگر، این شرکت، سابقا اقدام به امضای قراردادهایی در مقابل ارگانها، سازمانها و فروشگاههای زنجیره‌ای و اشخاص حقیقی و حقوقی دیگر جهت تأمین برنج مورد نیاز آنها نموده که در صورت عدم موفقیت در ترخیص برنج‌های وارد شده به گمرک، از انجام تعهدات خود در قبال خریداران باز خواهد ماند و نهایتا متحمل پرداخت جرائم و خسارات قراردادی به آنان خواهد شد.
۵ ـ تمام موارد فوق‌الذکر، همگی حکایت از هزینه‌هایی ست که در راستای واردات برنج از سوی این شرکت انجام گردیده و در صورت پافشاری گمرک بر بخشنامه خلاف قانون خود، روزانه بر این شرکت تحمیل می‌گردد که در کنار اتلاف و فساد این برنج‌ها در گمرک، نهایتا و در مجموع هزینه هنگفتی خواهدبود که می‌تواند آثار غیرقابل‌جبرانی بر این شرکت داشته باشد.
۶ ـ این در حالی است که این شرکت در بدترین شرایط تحریم همواره در کنار دولت و ملت عزیزمان بوده و به تأمین مایحتاج عمومی با کمترین سود همت گمارده است و از مراجع قانونی توجهی جزء اعمال قانون به شرح فوق ندارد.
نظر به مراتب معروضه بدوا تقاضای صدور دستور موقت به شرح فوق و توقف اجرای قسمت مورد شکایت بخشنامه گمرک و دستور اجرای ماده ۱۱ آیین‌نامه قانون صادرات و واردات و اعمال ابلاغیه شماره ۹۵/۱۰۰/۲۸۶۷۱ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ معاون وزیر و رئیس کل سازمان توسعه تجارت و سپس تقاضای ابطال قسمت آخر عبارت بخشنامه گمرک جمهوری اسلامی ایران مبنی بر ممنوعیت اعمال استثنائات مذکور در ماده ۱۱ آیین‌نامه قانون صادرات و واردات در رابطه با برنج را دارد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی گمرک جمهوری اسلامی ایران به‌موجب لایحه شماره ۵۴/۵۱۹/۳۴۳۲ـ۱۳۹۵/۱۰/۵ توضیح داده است که:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
عطف به ابلاغیه شماره ۷۹۷/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۸/۹ در خصوص دادخواست شرکت پخش سراسری آسیا فراز ایرانیان به خواسته ابطال قسمت آخر بند ۲ بخشنامه ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران، ضمن ارسال تصویر نامه شماره ۱۶۶۰۰۲ـ ۱۳۹۵/۹/۱۵ مرکز واردات و امور مناطق آزاد و ویژه گمرک جمهوری اسلامی ایران به انضمام لایحه شماره ۲۲۴۱۷ ـ ۱۳۹۵/۹/۲ ستاد نظارت گمرکات استان بوشهر، بدین وسیله لایحه دفاعیه به شرح ذیل جهت استحضار تقدیم می‌گردد.
۱ـ بخشنامه معترض‌عنه در راستای مصوبه شماره ۲۱۶۸۰۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۰ شورای اقتصاد، بنابر درخواستهای ۱۱۳۲۲ـ ۱۳۹۲/۴/۲۰ و ۱۵۲۱۴ـ ۱۳۹۴/۵/۲۲ و ۱۶۶۸۲ـ ۱۳۹۴/۶/۲ وزارت جهاد کشاورزی و به استناد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت صادر شده است و گمرک رأساً اقدام به صدور بخشنامه مذکور نکرده است. مضافاً وظایف و اختیارات گمرک جمهوری اسلامی ایران بر طبق ماده ۳ قانون امور گمرکی، تبیین گردیده است بدین اعتبار قانونی ورود و خروج کالا در محدوده گمرک بر طبق قوانین و مقررات حاکم دارای شرایط خاص و با انجام تشریفات گمرکی اعمال می‌گردد.
۲ـ گمرک جمهوری اسلامی ایران بر طبق بند ۲ نامه شماره ۰۲۵۹۱۹/۲۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۶ وزیر جهاد کشاورزی عنوان وزیر صنعت، معدن و تجارت که طی رونوشت به‌گمرک جمهوری اسلامی ایران جهت اقدام ابلاغ شده است، تصریح نموده است «کلیه ثبت سفارشهای انجام شده می‌بایستی حداکثر تا تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ وارد کشور شود و این موضوع به کلیه متقاضیان اعلام و تعهد اخذ گردد که پس از تاریخ فوق به دلیل شروع فصل برداشت برنج و لزوم حمایت از تولیدکنندگان داخلی ترخیص وجود نخواهد داشت.» اقدام نموده است.
۳ـ مضافاً اینکه مصوبه شورای اقتصاد و نامه وزیر جهاد کشاورزی طی نامه شماره ۹۴/۲۱۰/۵۴۶۲۶ـ ۱۳۹۴/۹/۴ از سوی دفتر مقررات صادرات و واردات جهت اجرا به‌گمرک جمهوری اسلامی ایران ابلاغ و ضمن تأکید برعدم امکان ترخیص بعد از تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ در بند (۲) نامه مورد اشاره، در قسمت آخر بند (سوم) تصریح شده است که «به استناد تبصره ۶ مصوبه ۹۲۶۹۵/ت۵۲۴۰۵هـ ـ ۱۳۹۴/۷/۱۵ هیأت‌وزیران، ثبت سفارشات از محل این بخشنامه مشمول تسهیلات مندرج در ماده ۱۱ قانون مقررات صادرات و واردات نمی‌گردد» به عبارتی تبصره ۶ مصوبه مورد اشاره دلالت بر عدم شمول استفاده از تسهیلات ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات جهت تعرفه‌های مشمول حقوق ورودی کالاهای فصلی دارد و در جایی که تأکید می‌گردد ترخیص کالا صرفاً تا تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ مجاز بوده وحتی ترخیص محموله‌های برنج به صورت مرزنشینی، ملوانی و … پس از تاریخ مذکور غیرمجاز می‌گردد، بر طبق اصول حقوقی قطعاً بعد از تاریخ اعلام شده واردات برنج مشمول ماده (۱۱) آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نخواهد گردید.
۴ـ بر طبق اصول حقوقی، رویه حاکم بر امور دولتی و آیین‌نامه اجرایی هیأت‌وزیران، لغو مصوبات هیأت وزیران منوط به تصویب در همان هیأت می‌باشد و نامه شماره ۹۵/۱۰۰/۲۸۶۷۱ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۲ سازمان توسعه و تجارت مبنی بر اعمال ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات، نمی‌تواند موجبات نقض مصوبه پیش گفت را فراهم نماید. این موضوع طی نامه شماره ۹۵/۹۴۰۳۹ ـ ۱۳۹۵/۵/۲۳ و در پاسخ به نامه واصله به سازمان توسعه و تجارت اعلام شده است. مضافاً به استناد بند ث ماده ۱ قانون امور گمرکی منظور از کلمه «ترخیص» در کلیه مکاتبات دلالت بر خروج از اماکن گمرک می‌باشد. با توجه به موارد پیش گفت و نظر به مفاد دادخواست شاکی ملاحظه می‌گردد شاکی قانوناً در دادخواست خود ادله‌ای از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین، موضوع بندهای (پ) و (ت) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که حکایت از مغایرت با بخشنامه باشد، ارائه نکرده است بدین اعتبار قانونی خواسته شاکی بی‌اساس می‌باشد.
با عنایت به مراتب معروضه، به دلایل، مستندات و مدارک تقدیمی مفاد بخشنامه معترض‌عنه بر طبق قوانین و مقررات حاکم و در راستای سیاستهای اقتصاد مقاومتی و حمایت از تولیدات داخلی و کنترل اقتصاد داخلی صادر شده است و دادخواست شاکی نظر به موارد پیش گفته به کیفیتی نیست که اساساً بخشنامه معترض‌عنه را مخدوش و یا سبب تزلزل و در نتیجه نقض آن گردد، لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست. خواهشمند است دستور فرمایید نتیجه تصمیمات متخذه را با ارسال نسخه‌ای از رأی صادره به این دفتر ابلاغ نمایند.»
ب ـ آقای محمد بهادری جهرمی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام
براساس حکم مندرج در انتهای بند دوم بخشنامه مورد شکایت، واردات برنج از شمول ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات خارج شده است که این حکم بر اساس استنادات زیر مغایر قوانین جمهوری اسلامی ایران و خارج از حدود صلاحیت مرجع صادرکننده بخشنامه است. مقدمتاً قابل ذکر است به موجب ماده ۱ قانون مقررات صادرات و واردات، شرایط واردات به موجب این قانون تعیین می‌شود. براساس تبصره ۱ ماده ۲ این قانون «دولت می‌تواند بنا به مقتضیات و با رعایت قوانین مربوطه ورود بعضی از کالاها را ممنوع کند.» و به موجب ماده ۸ آیین‌نامه اجرایی قانون یاد شده، کالاهای ممنوعه یا به موجب قانون تعیین می‌شوند و یا توسط دولت و براساس جدول ضمیمه مقررات صادرات و واردات و یا به موجب دیگر مصوبات دولت صلاحیت ایجاد ممنوعیت واردات کالا توسط دولت، به طریق اولی شامل صلاحیت ایجاد محدودیت ورود کالا توسط دولت نیز می‌باشد اما در قوانین مختلف، چارچوبهای مشخصی برای اعمال این صلاحیت دولت در نظر گرفته شده است که ایجاد محدودیت مذکور در بخشنامه مورد شکایت، خارج از چارچوبهای یاد شده است. ذیلاً به این موارد اشاره می‌شود.
۱ـ بر اساس تبصره ۱ ماده ۸ قانون مقررات صادرات و واردات، «موافقت با ورود کالا، مجوز ترخیص نیز تلقی شده و نیاز به اخذ مجوز جداگانه نیست». این حکم در تبصره ۲ ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی قانون فوق نیز تکرار شده و مجوز ورود و ثبت سفارش به منزله مجوز ترخیص تلقی شده مگر در مورد گواهی‌هایی که بر اساس قوانین الزامی تلقی شده است از قبیل گواهیهای بهداشت و استاندارد (که خارج از موضوع متنازع فیه است). بنابراین از آنجا که ثبت سفارش و موافقت با ورود کالا اصولاً مجوز ترخیص کالا است و نیازی به اخذ مجوز جداگانه نیستـمگر مجوزهای بهداشتی و استاندارد و امثال این موارد ـ حقوق مکتسب اشخاصی که ثبت سفارش انجام داده و پس از آن کالا را وارد کشور کرده‌اند ایجاب می‌کند که ایجاد ممنوعیت و یا محدودیت واردات شامل آنها نشود، اصل منع عطف به ماسبق شدن قوانین و قبح عقاب بلابیان نیز مؤید این امر است، قانونگذار نیز با قبول این مبنای شرعی و عقلی، به صورت صریح در ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات، تغییرات آیین‌نامه اجرایی این قانون و جداول ضمیمه مقررات صادرات و واردات را که بر اساس ماده ۸ آیین‌نامه یاد شده می‌تواند متضمن ایجاد ممنوعیت (یا محدودیت) برای واردات کالا باشند را مشروط به «منظور نمودن حقوق مکتسب» واردکنندگان نموده است. بخشنامه مورد شکایت از جهت عدم رعایت این مبنا مغایر ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات است.
۲ـ با عنایت به بند فوق، ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات شرایطی را در نظر گرفته است که کالاهایی که ورود آنها توسط دولت با ممنوعیت یا محدودیت مواجه می‌شوند بتوانند تحت آن شرایط ترخیص شوند. تمامی بندهای ماده ذکر شده متضمن مواردی است که در جهت رعایت حقوق مکتسب اشخاص است از قبیل استثنا شدن واردات کالاهایی که قبل از ایجاد ممنوعیت یا محدودیت، ثبت سفارش آنها انجام شده یا برای آنها اعتبار اسنادی گشایش شده یا بارنامه حمل آن کالاها صادر شده است. بخشنامه مورد شکایت در قسمت مورد اعتراض، واردات برنج را ولو واجد شرایط مذکور در بندهای ماده ۱۱ فوق‌الذکر باشند از شمول این ماده خارج کرده است که قطع نظر از مغایرت با ماده ۴ قانون یاد شده، برخلاف نص آیین‌نامه یاد شده است و ناقض حقوق مکتسب اشخاص و از این جهت مغایر اصول ۲۲، ۴۰، ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی و نیز بند ۵ اصل ۴۳ آن قانون است.
۳ـ به موجب ماده ۲۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور «برقراری موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی برای واردات به جز در مواردی که رعایت موازین شرع اقتضا می‌کند ممنوع است». صرف نظر از مغایرت کلی بخشنامه مورد شکایت با این ماده قانونی، قسمت مورد شکایت که واردات یک کالای خاص را با ممنوعیت بلاوجه قانونی مواجه کرده است به طور خاص مغایر ماده ۲۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است.
۴ـ بخشنامه مورد شکایت بدلیل خروج از صلاحیت مرجع صادرکننده آن نیز مغایر قانون است. توضیح آن که به موجب ماده ۲۳ قانون مقررات صادرات و واردات، مرجع تصویب آیین‌نامه اجرایی این قانون (که به موجب ماده ۱ قانون یاد شده، شرایط واردات به موجب آن قانون تعیین می‌شود) هیأت وزیران است. علاوه بر اینکه هیأت وزیران مرجع تصویب آیین‌نامه یاد شده است، قانونگذار در ماده ۲۳ یاد شده مرجع پیشنهاددهنده این آیین‌نامه را نیز صراحتاً وزارت بازرگانی (صنعت، معدن و تجارت) معرفی کرده است. علاوه بر دو مورد قبلی و به جهت حساسیت ایجاد تغییرات در این آیین‌نامه و ارتباط وثیق هرگونه تضییق و توسعه احکام آیین‌نامه مذکور و جداول ضمیمه آن که در بردارنده شرایط و ضوابط واردات و صادرات کالاهای مختلف و تعیین ممنوعیتها و محدودیتهای مرتبط با وارادت و صادرات است ـ با حقوق مکتسب اشخاص، قانونگذار در مورد چگونگی تغییر این آیین‌نامه و مرجع پیشنهاددهنده تغییرات آن با تصریح به «تغییرات کلی» و نیز «تغییرات موردی» نیز حکم صریحی بیان داشته و براساس صدر ماده ۴ قانون یاد شده، وزارت بازرگانی (صنعت، معدن و تجارت) یگانه مرجع پیشنهاددهنده تغییرات کلی یا موردی آیین‌نامه به هیأت وزیران است. مستثنی شدن واردات یک کالا از ماده ۱۱ آیین‌نامه یاد شده ـ که ماده محوری آیین‌نامه در خصوص موانع و محدودیتهای واردات است ـ توسط بخشنامه گمرک، صرف نظر از ایرادات ماهوی این استثنا، نقض صریح ضوابط فوق‌الاشاره درخصوص مرجع تصویب‌کننده و پیشنهاددهنده تغییرات آیین‌نامه یادشده بوده و از این جهت خارج از صلاحیت گمرک است. در تأکید بر عدم صلاحیت گمرک مبنی بر تعیین استثنائات ماده ۱۱ آیین‌نامه یاد شده، قابل ذکر است تبصره ۶ ماده ۱۱ آیین‌نامه یاد شده که در تاریخ ۱۳۹۴/۷/۸ به تصویب هیأت وزیران رسیده است موارد استثنا ماده ۱۱ را مشخص کرده که صرفاً شامل تعرفه ورودی کالاهای فصلی است، در حالی که کالای برنج واجد تعرفه ثابت است (هم در حال حاضر و هم در زمان صدور بخشنامه مورد شکایت). مستندات تعرفه ثابت برنج پیوست می‌باشد. به نظر می‌رسد حتی مفاد تبصره ۶ ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی یاد شده مصوب هیأت وزیران نیز که به نحو اطلاق، کالاهای واجد تعرفه‌های فصلی را خارج از تسهیلات ماده ۱۱ قلمداد کرده است که به معنی ممنوعیت ورود آنها ولو پس از ثبت سفارش و خرید و حمل و ورود کالا به گمرک و پرداخت حقوق ورودی است، مغایر قوانین یاد شده در بندهای ۱ الی ۳ فوق است (که نیازمند طرح شکایتی مجزا است) اما قدر متیقن آن است که توسعه استثناء مذکور در مصوبه هیأت وزیران توسط گمرک به کالای برنج که واجد تعرفه فصلی نیست، کاملاً خارج از حیطه صلاحیت گمرک بوده و مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری قابل ابطال توسط هیأت عمومی آن دیوان است.
۵ ـ نکته مهم دیگر در مقام دفع دخل مقدر آن است که استناد گمرک به مصوبات شورای اقتصاد و درخواستها و نامه‌های وزارت جهاد کشاورزی مبنی بر ایجاد محدودیت موقت برای واردات برنج نیز اولاً: به دلایل فوق‌الذکر، بلاوجه بوده و درخواستهای وزارت جهاد کشاورزی نمی‌تواند صلاحیتی در این زمینه برای گمرک ایجاد کند و ثانیاً در هیچ یک از درخواستهای وزارت جهاد کشاورزی نیز صرف نظر از بلاوجه قانونی بودن آنها، اشاره و درخواستی مبنی بر مستثنی شدن واردات برنج از ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی نشده است و وزارت جهاد کشاورزی صرفاً خواستار ایجاد محدودیت برای واردکنندگان جهت ترخیص محموله‌های وارداتی تا تاریخ معینی بوده است که البته همین درخواست نیز بدلیل مغایرت با ترتیبات شکلی و احکام مادی مذکور در ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات، فاقد توجیه قانونی است. همچنین مصوبه شورای اقتصاد نیز به هیچ وجه خواستار ممنوعیت واردات برنج و یا مستثنی شدن آن از ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی ذیربط نشده است بلکه صرفاً در جهت تنظیم بازار و سیاستهای اقتصادی، حکم به اخذ مابه‌التفاوت از واردات برنج نموده است که این حکم در تطابق با قانون امور گمرکی و ماده ۲۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بوده است.
نظر به مراتب مذکور، درخواست ابطال ذیل بند ۲ بخشنامه صادره گمرک و تسری اثر ابطال به زمان صدور مصوبه وفق ذیل ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری را دارم.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«کلیه گمرکات اجرایی
با سلام و احترام
به پیوست تصویر نامه شماره ۹۴/۲۱۰/۵۴۶۲۶ـ ۱۳۹۴/۹/۴ دفتر مقررات صادرات و واردات به انضمام نامه شماره ۰۲۵۹۱۹/۲۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۶ وزارت جهاد کشاورزی و نامه شماره ۲۱۶۸۰۰ ـ ۱۳۹۴/۸/۲۰ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و سایر ضمایم مربوطه مبنی بر واردات برنج جهت تأمین کسری مورد نیاز کشور براساس تصمیمات شورای اقتصاد ارسال می‌گردد. لذا دستور فرمایید با رعایت شرایط زیر و سایر مقررات مربوطه اقدام نمایند:
۱ـ وفق مفاد نامه مورد اشاره مبلغ ۵۰۰۰ ریال مابه‌التفاوت جهت هر کیلوگرم برنج وارداتی به جز مأخذ مندرج در کتاب اخذ و به ردیف درآمدی ۱۶۰۱۲۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کشور منظور گردد.
۲ـ ترخیص برنج با ارائه ثبت سفارش معتبر، پرداخت مابه‌التفاوت و اخذ مجوزهای قانونی صرفاً تا تاریخ ۱۳۹۵/۴/۳۱ امکان‌پذیر بوده و بعد از تاریخ موصوف قابل ترخیص نبوده و مشمول ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات نیز نمی‌باشد.
۳ـ واردات برنج توسط شرکت بازرگانی دولتی ایران در سال ۱۳۹۴ با تأیید وزارت جهاد (در هر مورد) به منظور تأمین ذخائر مشمول اخذ مابه‌التفاوت مذکور نمی‌باشد.
۴ـ تاریخ اجرای اخذ مابه‌التفاوت از مورخ ۱۳۹۴/۹/۴ می‌باشد.»
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بخشنامه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۲۴۸۹ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۵ اعلام کرده است که:
«موضوع قسمت اخیر بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران، در جلسه مورخ ۱۳۹۶/۶/۸ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقها به شرح ذیل اعلام می‌گردد:
قسمت اخیر بند مورد شکایت از بخشنامه مذکور خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، تشخیص خلاف مقررات بودن بر عهده آن دیوان است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۳/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی
۱ـ مطابق تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم‌الاتباع است. نظر به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان بر مبنای نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۲۴۸۹ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۵ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان قسمت اخیر بند ۲ بخشنامه شماره ۲۹۳/۷۳/۱۶۹۶۷۱ـ ۱۳۹۴/۹/۸ گمرک جمهوری اسلامی ایران را خلاف موازین شرع تشخیص نداده‌اند، بنابراین در اجرای احکام قانونی فوق‌الذکر و تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان حکم بر عدم ابطال فراز آخر بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض در قسمت «عدم شمول ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در واردات برنج از ۱۳۹۵/۴/۳۱ به بعد» از بُعد عدم مغایرت با موازین شرعی صادر می‌شود.
۲ـ بر اساس ماده ۴ قانون مقررات صادرات و واردات ایران، وزارت بازرگانی موظف است تغییرات کلی آیین‌نامه اجرایی این قانون و جداول ضمیمه مقررات صادرات و واردات را قبل از پایان هر سال، برای سال بعد و تغییر موردی آنها را طی سال پس از نظرخواهی از دستگاههای ذیربط و اتاق ضمن منظور نمودن حقوق مکتسب تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران جهت اطلاع عموم منتشر نماید و به موجب تبصره ۱ ماده ۸ قانون یاد شده، موافقت با ورود کالا، مجوز ترخیص نیز تلقی شده و نیاز به اخذ مجوز جداگانه نیست. نظر به اینکه قسمت آخر بند ۲ بخشنامه مورد شکایت برای واردکنندگانی که جهت وارد کردن کالا ثبت سفارش نموده و موافقت مراجع قانونی را اخذ کرده‌اند، ایجاد محدودیت و یا ممنوعیت کرده و حقوق مکتسبه آنان را بـه طور کامل نادیده گرفته است، بنابراین فراز آخر بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض در قسمت «عدم مـاده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات در واردات بـرنج از ۱۳۹۵/۴/۳۱ به بعد» مغایر قوانین فوق‌الذکر بوده و از حدود اختیارات سازمان امور مالیاتی خارج است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی