رای شماره۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۰۹ مورخ۱۴۰۱/۰۱/۰۸ هیات تخصصی دیوان عدالت اداری با موضوع:بند (الف) و (ج) ماده ۱ و تبصره ۳ ماده ۱ و ماده ۳ مصوبه شماره ۳۳۶۳۷؍۲۵۳۰؍۱۶۰ مورخ ۱۵؍۱۱؍۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله

* شماره پــرونـــده : هـ ع؍۹۸۰۱۸۸۹

* شاکی : آقای حمزه شکریان زینی فرزند عقیل

*طرف شکایت : شورای اسلامی شهر تهران

*موضوع شکایت و خواسته : بند (الف) و (ج) ماده ۱ و تبصره ۳ ماده ۱ و ماده ۳ مصوبه شماره ۳۳۶۳۷؍۲۵۳۰؍۱۶۰ مورخ ۱۵؍۱۱؍۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای 

* شاکی دادخواستی به طرفیت شورای اسلامی شهر تهران به خواسته بند (الف) و (ج) ماده ۱ و تبصره ۳ ماده ۱ و ماده ۳ مصوبه شماره ۳۳۶۳۷؍۲۵۳۰؍۱۶۰ مورخ ۱۵؍۱۱؍۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

ماده یکم(۱):

الف) عوارض افزایش ارزش قانونی عرصه از املاک با کاربری خدماتی، مسکونی و فاقد کاربری طبق طرح تفصیلی قدیم به پهنه R،  M و S طبق طرح تفصیلی جدید (O)، فقط برای یک بار براساس پهنه وقوع ملک در زمان صدور اولین پروانه ساختمانی براساس فرمول زیر محاسبه و اخذ می گردد:

O=S1*a*B

S1: مساحت عرصه باقیمانده پس از رعایت برهای اصلاحی

a: ضریب عوارض افزایش ارزش قانونی عرصه از فاقد کاربری، خدماتی، مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی به پهنه R،  M و S براساس جدول شماره(۱)

تبصره سوم (۳):

شهرداری تهران مکلف است تا پایان خرداد ماه سال ۱۳۹۸ نسبت به تهیه ضرایب تعدیل ارزش معاملاتی هر یک از بلوک های شهر تهران براساس آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک (موضوع ماده شصت و چهارم (۶۴) قانون مالیات های مستقیم) بمنظور واقعی نمودن ماخذ محاسبه و دریافت عوارض صدور پروانه و گواهی های ساختمانی اقدام و جهت تصویب به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نماید.

تا زمان ارسال لایحه یادشده، تغییر حداکثر ارزش معاملاتی ملاک عمل در نحوه محاسبه سایر عوارض صدور پروانه حداکثر می تواند ۴۵ درصد بیش از میانگین تغییر حداکثر ارزش معاملاتی املاک بر اساس آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک (موضوع ماده شصت و چهارم (۶۴) کمیسیون تقویم املاک) تعیین گردد.

(r)A : 5؍۲ برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری مسکونی براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (۶۴) قانون مالیات های مستقیم               (کاربری مسکونی)p * 5؍۲ = (r) A

(m)A : 5؍۲ برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری اداری براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (۶۴) قانون مالیات های مستقیم              (کاربری مسکونی)p * 5؍۲ = (m) A

(s)A : 5؍۲ برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری اداری براساس آخرین دفترچه معاملاتی املاک موضوع ماده شصت و چهارم (۶۴) قانون مالیات های مستقیم                         (کاربری مسکونی)p * 5؍۲ = (s) A

ج) در صورت افزایش تراکم ساختمانی مجاز نیست به سیصد درصد (۳۰۰%) تراکم ساختمانی، علاوه بر عوارض متعلقه طبق مصوبات ملاک عمل جاری، افزایش ارزش اعیانی در زمان صدور پروانه ساختمانی از فرمول زیر محاسبه و دریافت می گردد:

املاک و اراضی واقع در جنوب محور خیابان انقلاب و کل محدوده منطقه ۲۱ شهرداری:

                                (r)A2× S×(%۳۰۰-تراکم ساختمانی مورد درخواست طبق طرح تفصیلی جدید)= O

املاک و اراضی واقع در شمال محور خیابان انقلاب:

                               (r)A4× S×(%۳۰۰-تراکم ساختمانی مورد درخواست طبق طرح تفصیلی جدید)= O

S : مساحت عرصه ملاک عمل تراکم مطابق با اظهار نظر واحد طرح تفصیلی و بر و کف

تبصره:

متقاضیانی که درخواست صدور پروانه ساختمانی در حد حقوق مکتسبه ملک (طبق آخرین پروانه یا گواهی معتبر صادره قبل از تاریخ ۵؍۱؍۱۳۹۱) را داشته باشند مشمول عوارض افزایش ارزش قانونی این بند نمی گردند.

ماده سوم(۳):

کاربرد: نوع استفاده از اعیانی ساختمان، براساس طرح های توسعه شهری که توسط کمیسیون ماده پنج یا شورایعالی شهرسازی و معماری تصویب و ابلاغ می گردد.

عوارض کاربرد: عوارض نوع استفاده از اعیانی ساختمان

الف: عوارض کاربرد بنای تجاری:

۱-ارزش هر متر مربع بنای تجاری در پهنه های M و S به میزان ۱۳ برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری تجاری مطابق با آخرین دفترچه معاملاتی املاک (s)A) می باشد.

۲-ارزش هر متر مربع بنای تجاری در پهنه R (جهت تجاری های پشتیبانی سکونت) به میزان ۱۲ برابر ارزش معاملاتی هر مترمربع عرصه املاک با کاربری تجاری مطابق با آخرین دفترچه معاملاتی املاک (s)A) می باشد.

۳- ارزش هر مترمربع بنای تجاری واقع در راسته های مناطق ۲۲ گانه شهر تهران مطابق با ضرایب جدول شماره (۶) که پیوست این مصوبه می باشد، تعیین می گردد.

۴-عوارض افزایش تعداد واحدهای تجاری در هر طبقه برای هر مترمربع طبق فرمول زیر محاسبه و حداکثر برابر با  (s) A3 می باشد.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

-بند الف ماده ی یک: تغییر کاربری با اداره شهروند و تصویب کمیسیون ماده ی ۵ صورت می پذیرد در حالیکه در اینجا اداره شهرداری و شهروند در آن نقشی ندارد بنابراین باتوجه به اینکه اخذ عوارض کاربری در این بند در حالتی است که اداره شهروند در آن تأثیری ندارد بر خلاف ماده ی ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مصرف آن در موارد معین و تبصره ۳ ماده ی ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه می باشد.

-تبصره سوم بند (الف) ماده یکم: این تبصره صراحتاً حکم مندرج در تبصره ی ۳ ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم را تغییر داده و شورای شهر را به جای هیأت وزیران، مسؤول تعیین ضرائب تعدیل ارزش معاملاتی تعیین نموده است که از این جهت مغایر تبصره ی ۳ ماده ی ۶۴ قانون مالیات های مستقیم است.

-بند (ج) ماده ی یکم: اجازه تغییر تراکم و کاربری املاک، به نوعی تغییر طرح تفصیلی محسوب می گردد. مطابق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، تغییر طرح تفصیلی صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده ی ۵ قانون مذکور می باشد در این بند از یک طرف به صراحت علاوه بر عوارض منطقه در سایر مصوبات، شهرداری، ملزم گردیده که این عوارض را اخذ نماید و از سوی دیگر، به صورت علی الاطلاق، تغییر و افزایش تراکم راحتی بودن مصوبه کمیسیون ماده ۵ فوق الذکر مشمول عوارض دانسته است از این جهت اخذ چنین عوارض مغایر قانون است. از لحاظ شرعی نیز مغایر قواعد فقهی «الناس مسلطون علی اموالهم» و در حرمه مال المؤمن (امسلم) کرمه دمه» و «لاضرر فی الاسلام» می باشد. مغایر با حقوق مکتسبه شهروندان است. اخذ عوارض از تغییر تراکم که اداره شهروندان در آن هیچ دخالتی نداشته، محدود نمودن تسلط مالک بر ملک خود است.

-اطلاق ماده دوم: تغییر تراکم املاک به موجب مصوبه کمیسیون ماده ۵ و با حکم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اتفاق می افتد و بعد از آن، شهرداری به استناد مصوبات شورای شهر، حق اخذ عوارض از شهروندان را دارد لیکن در مصوبه معترض و عنه به صورت علی الاطلاق شهرداری مجاز گردیده که عوارض افزایش تراکم حتی در هنگام پروانه و بدون مصوبه کمیسیون ماده ۵ دریافت نماید.

-مواد ۳ و ۵: در این دو ماده، شهروندان موظف گردیده اند که بابت کاربری ملک خود که در طرح تفصیلی قید گردیده و تغییری نیافته علاوه بر عوارض پذیره و تمامی عوارض متعلقه، عوارض تحت عنوان عوارض کاربری و عوارض تثبیت کاربری پرداخت نماید دلایل غیر قانونی بودن: ۱-مغایرت با مفاد بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه: مطابق این بند، شهرداریها موظفند عوارض تغییر کاربری های مختلف را تا سطح عوارض مسکونی کاهش دهند و در مقابل عوارض ارزش افزوده ناشی از طرحهای توسعه شهری را دریافت دارند در حالیکه شورای شهر نه تنها عوارض کاربری های مختلف را کاهش نداده بلکه عوارضی مضاعف تحت عنوان عوارض «کاربرد» و «تثبیت کاربرد» تصویب نموده است. ۲-خروج از حدود اختیار: تصویب چنین مصوباتی خارج از اختیارات قانونی شورای شهر است زیرا تصویب ضوابط املاک، صرفاً در صلاحیت کمیسیون ماده ۵ است. ۳-ایجاد عوارض مضاعف: مسلماً دریافت عوارض کاربرد، مصداق بارز«عوارض مضاعف» است زیرا مالک را ملزم نموده که علاوه بر عوارض پذیره، عوارض دیگر بابت همان متراژ و همان ملک پرداخت نماید. باتوجه به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، نه تنها اخذ چنین عوارضی توسط قانونگذار تجویز نشده، بلکه باتوجه به مضاعف بودن آن منع نیز گردیده است.

-دلایل مغایرت با شرع: مغایر با قواعد فقهی «الناس مسلطون علی اموالهم»، «حرمه مال المسلم کرمه دمه» و «لاضرر فی الاسلام» است وضع عوارض به امر وجودی و ایجابی است و نه عدمی و سلبی بنابراین نمی توان بر امر عدمی عوارض تعیین نمود.

-ماده ۴: این ماده، شهرداری را موظف به اخذ عوارض کسری پارکینگ نموده است دلایل غیر قانونی بودن: مطابق تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، موضوع کسری پارکینگ و جرائم آن تعیین تکلیف گردیده است. مطابق مواد ۵ و ۷ قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری، شهرداری موظف به رعایت ضوابط مندرج در طرح تفصیلی است و هرگونه تغییر در ضوابط طرح، می بایست به تأیید کمیسیون ماده ۵ برسد.

مطابق اصل ۱۵۱ قانون اساسی و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه، اخذ هرگونه مال،وجه، کالا و خدمات از شهروندان می بایست با تجویز قانون باشد، اخذ وجه بابت کسری و یا حذف پارکینگ در هیچ جای قانون تصریح نشده است.

باتوجه به مغایرت آشکار مصوبه ی معترض و عنه با مواد فوق الذکر و اصل ۳۶ قانون اساسی، براساس بند یک ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنهم را از تاریخ تصویب دارم.

* در پاسخ به شکایت مذکور ، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۱۴۶۸۷؍۱۶۰ به طور خلاصه توضیح داده است که :

۱-باتوجه به بند ۱۶ ماده ۸۰ (ماده ۷۱ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

۲-ماده ۸۵ (ماده ۷۷ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن مقرر می دارد: «شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر طبق آیین نامه مصوب هیأت وزیران اقدام نماید.»

۳- طبق ماده ۵ آئین نامه اجرائی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب ۷؍۷؍۱۳۷۸ هیأت وزیران، مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهرها هستند.

۴- طبق ماده ۱۴ آئین نامه اخیرالذکر، یکی از سیاست های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود، نیل به سمت خود کفائی شهرداری و نهایتاً تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر است.

۵-بر مبنای تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.

۶- بر مبنای ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است.

۷- باتوجه به مراتب معروضه، ملاحظه می فرمائید؛ وضع، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

۸- علاوه بر مراتب معروضه فوق، بر مبنای بند ۲۶ ماده ۸۰ (ماده ۷۱ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است، همانگونه که مستحضرید؛ «بهای خدمات» موضوع بند ۲۶ ماده ۸۰ (ماده ۷۱ سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن می باشد و «عوارض» موضوع بند ۱۶ ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندهای ماده قانونی یاشده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است.

۹- در خصوص مندرجات دادخواست تقدیمی به استحضار می رساند:

۹-۱- باتوجه به ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ که مقرر می دارد؛ کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است، استناد به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۷؍۱۱؍۱۳۸۰بلاوجه است.

۹-۲- استناد به قانون برنامه پنجم که مدت اجرای آن سالهای ۱۳۹۰ الی ۱۳۹۴ بوده برای مصوبه سال ۱۳۹۸ بلاوجه است.

۹-۳- تبصره سوم بند الف ماده یک مصوبه مورد اعتراض صرفا در خصوص مراحل تصویب تا مرحله تصمیم گیری شورای اسلامی شهر تهران تعیین تکلیف نموده و نظارتی به سایر مراحل قانونی ندارد.

۹-۴- ماده دوم مصوبه مورد اعتراض با ملاحظه رعایت قوانین و مقررات جاری وضع شده، علاوه بر آن که مقدامات حکمت برای اطلاق گیری مورد نظر شاکی محترم در خصوص مورد کامل نیست.

۹-۵- ادعای غیر قانونی بودن مواد سوم و پنجم مصوبه مورد اعتراض، با استناد به قانون برنامه پنجم توسعه که مدت اجرای آن سالهای ۱۳۹۰ الی ۱۳۹۴ بوده برای مصوبه سال ۱۳۹۸ بلاوجه است.

۱۰- باتوجه به مراتب معروضه فوق،مقررات مندرج در مصوبه موضوع پرونده حاضر بر مبنی هر یک از عناوین «بهای خدمات» موضوع بند ۲۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱؍۳؍۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند ۱۶ ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد، از حدود قانونی خارج نشده است.

۱۱- باتوجه به مراتب معروضه فوق، رد شکایت موضوع پرونده حاضر مورد استدعاست.

هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری با حضور اعضاء تشکیل ، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارک موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو ممیز و بـررسی و انجام مشاوره بـه اتفاق آراء اعضاء حاضر در جلسه بـه شرح ذیل مبادرت به صدور رأی می نماید .

*رأی هیات تخصصی شوراهای اسلامی :

طبق بند۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با درنظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود ازجمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهر محسوب شده و درتبصره یک ماده ۵۰ قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است، در بند ۴ ماده ۲۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی مقرر گردیده است: «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.» همچنین در بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وضع عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری مجاز شمرده شده است و در آراء هیأت عمومی از جمله رأی شماره ۱۳۰۸ مورخ ۹؍۵؍۱۳۹۷ مصوبات شوراهای اسلامی در وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است. بنابراین بند (الف) و (ج) ماده ۱ و تبصره ۳ ماده ۱ و ماده ۳ مصوبه شماره ۳۳۶۳۷؍۲۵۳۰؍۱۶۰ مورخ ۱۵؍۱۱؍۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله ای مـغایر قانون و خارج از حـدود اختیارات قانونی نبوده و به اسـتناد مواد ۱۲ و ۸۴  قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی بـه رد شکایت صادر می شود. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور از سوی رئیس محترم دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است./ط

رحمان پیوست

رئیس هیأت تخصصی شوراهای اسلامی

دیوان عدالت اداری