رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۱۶۲۷ الی ۱۶۲۹

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۱۱/۱۴   

 شماره دادنامه: ۱۷۰۲    

شماره پرونده: ۹۸۰۳۰۰۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

درخواست‌کننده: رئیس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نسبت به رأی شماره ۱۶۲۷ الی ۱۶۲۹ ـ ۱۳۹۷/۷/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش‌کار: ۱ـ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب نامه شماره ۱۰۰/۹۰۳ـ ۱۳۹۷/۷/۲۴ به رئیس دیوان عدالت اداری اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام

همان گونه که استحضار دارید هم زمان با اجرای طرح تحول نظام سلامت در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، این وزارت نسبت به ساخت و تجهیز مراکز درمانی معتنابهی در قالب بیمارستان و دیگر مراکز بهداشتی درمانی و بهداشتی در سراسر کشور، بالاخص مناطق محروم و دورافتاده و شهرهای کوچک اقدام نموده که راه‌اندازی این مراکز مستلزم به کارگیری نیروی انسانی متخصص (اعم از کادر درمانی و اداری) بوده و این مهم نیز پس از اخذ مجوز به کارگیری از سازمان امور اداری و استخدامی کشور و برگزاری آزمون‌های استخدامی و به کارگیری نیروهای جوان و تحصیل کرده در مراکز بهداشتی درمانی کشور به سرانجام رسیده و مراکز یاد شده با هدف خدمات‌رسانی به آحاد مردم و تحقق اهداف درمانی و بهداشتی نظام سلامت فعالیت خود را در اقصی نقاط کشور آغاز نموده‌اند. با توجه به اینکه ارائه خدمت در مراکز بهداشتی درمانی به لحاظ نوع وظیفه با فعالیت در سایر سازمان‌ها و مراکز اداری متفاوت بوده و مراجعین به مراکز بهداشتی و درمانی نیز از لحاظ جسمی و یا روحی متفاوت از مراجعین سایر سازمان‌ها می‌باشند، اقتضا دارد نیروهای این مراکز، دلسوز، آشنا به محیط، زبان و آداب و رسوم منطقه و بدون هرگونه نگرانی و استرس از بابت دوری از خانواده و یا شرایط خانوادگی مربوطه باشند تا نسبت به ارائه خدمت به بهترین کیفیت اقدام نمایند. بدیهی است با توجه به شرایط جامعه و خیل عظیم فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها و درخواست‌های بی شمار، به تجربه ثابت گردیده که در اغلب موارد، نیروهای غیربومی بلافاصله پس از انجام امور استخدام و آرامش خاطر از تثبیت جایگاه و اختصاص پست، به بهانه‌های مختلف از جمله بیماری، مشکلات خانوادگی (مانند تبعیت از همسر، بیماری پدر و مادر، دوری از خانواده، تحصیل فرزندان و دیگر موارد) با نامه‌نگاری‌های متعدد و توسل به مراجع مختلف و مرخصی‌های طولانی مدت و غیره، متقاضی انتقال به شهر محل سکونت خانواده و یا شهرهای بزرگ گردیده و مراکز بهداشتی درمانی را با اختلال در خدمت‌رسانی مواجه نموده‌اند که استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود از جمله ماده ۱ قانون احکام دائمی توسعه دایر بر تجویز مصوبات استخدامی‌دانشگاه‌ها توسط هیأت امنای مربوطه بهترین شیوه و راه‌کار برای جلوگیری از سوء استفاده‌های مزبور بوده و تضمین‌کننده برقراری عدالت استخدامی در محدوده مناطق محروم خواهد بود.

دانشگاه‌های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی نیز با اختیار قانونی حاصل از قوانین برنامه‌های توسعه نسبت به تنظیم دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون‌های استخدامی موضوع ماده ۳۳ آیین‌نامه اداری استخدامی و تشکیلاتی کارکنان غیر هیأت علمی اقدام و دستورالعمل مذکور به تصویب هیأت امنای تمامی‌دانشگاه‌های علوم پزشکی رسیده و توسط وزیر دستگاه مورد ابلاغ قرار گرفته است. بدیهی است دفترچه‌های راهنمای آزمون استخدامی دانشگاه‌های علوم پزشکی نیز بر پایه مصوبه هیأت امنا تنظیم و استخدام بر آن مبنا صورت گرفته است. با توجه به مطالب پیش گفت یکی از نکاتی که در دستورالعمل اجرایی برگزاری آزمون‌های استخدامی مورد توجه و دقت عمل هیأت امنای دانشگاه‌های علوم پزشکی قرار گرفته به کارگیری نیروی بومی برای مراکز درمانی مربوطه بوده و بر این اساس، در مواردی که محل مورد تقاضای خدمت متقاضی روستا باشد اولویت با داوطلب بومی روستا و در صورت نبود داوطلب بومی روستایی به ترتیب بومی شهرستان و سپس استان پیش‌بینی شده است.

متأسفانه متعاقب اعتراض گروهی از داوطلبین سایر دستگاه‌های دولتی به شیوه بومی‌گزینی در آزمون‌های استخدامی، متقاضیان استخدام در مراکز وابسته به وزارت بهداشت نیز با استناد به دلایلی از جمله بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی در آن مرجع درخواست ابطال بند ناظر بر بومی‌گزینی در دفترچه راهنمای ثبت‌نام آزمون استخدام دانشگاه‌های علوم پزشکی را نموده‌اند که علی‌رغم ارائه لایحه دفاعیه، مراجعه نمایندگان این وزارت به معاونین آن مرجع و ارائه توضیحات لازم قانونی، پیگیری مکرر نماینده این وزارت به منظور دعوت در هیأت تخصصی و هیأت عمومی برای ادای توضیحات و همچنین درخواست اینجانب در همایش علمی و کاربردی دفاتر حقوقی و جلسه اختصاصی برگزار شده با جناب عالی و همکاران دائر بر اینکه این وزارت و کشور را در راستای اجرای طرح تحول نظام سلامت یاری رسانده و با توجه به استنادات قانونی و دلایل تخصصی از صدور رأی به ابطال بومی‌گزینی در آزمون‌های استخدامی‌دانشگاه‌های علوم پزشکی جلوگیری گردد، متاسفانه در هیچ یک از جلسات هیأت عمومی و هیأت تخصصی از این وزارت برای اعلام توضیحات دعوت نگردیده و علی‌رغم پیگیری نماینده این وزارت دایر بر اطلاع از تاریخ طرح موضوع در هیأت عمومی نیز اطلاع‌رسانی لازم به این  وزارت برای حضور در هیأت عمومی نگردیده است.

در این راستا و بر اساس مصوبات هیأت امنا نه تنها مغایرت قانونی بین مصوبات هیأت امنا و مقررات دیگر از جمله اصول قانون اساسی وجود ندارد بلکه بومی‌گزینی در شرایط موجود، عین صواب و نزدیک‌ترین راه به اجرای بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی در جهت رفع تبعیض ناروا و ایجاد امکانات عادلانه در جهت گزینش نیروهای مورد نظر می‌باشد که متاسفانه با صدور رأی دیوان عملاً تمامی بیمارستان‌های تازه تاسیس این وزارت که با نیروهای استخدام شده بومی مشغول به خدمت‌رسانی در مناطق محروم کشور بوده‌اند عملاً فلج گردیده و خدمت‌رسانی به بیماران دچار معضل و مشکل فراوان گردیده، کما اینکه قبل تر نیز با دستور‌های موقت صادره از شعبات آن مرجع به کارگیری نیرو در بیمارستان‌ها متوقف گردیده بود و بیمارستان‌های کشور عملاً از ارائه خدمت بازمانده بودند. بر این اساس و با توجه به اینکه رأی هیأت عمومی بدون توجه به قوانین و مقررات توسعه و مصوبات هیأت امناء دانشگاه‌ها صادر گردیده است بدواً تقاضای توقف اجرای رأی صادره و سپس درخواست اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و بررسی مجدد موضوع با دعوت از نمایندگان این وزارت را دارد. رجاء واثق دارم که جناب عالی نیز به هیچ وجه موافق با ایجاد خلل و کندی و بی‌انگیزگی در روند خدمت‌رسانی در راستای تحقق اهداف نظام سلامت در اقصی نقاط کشور به ویژه مناطق محروم و غیربرخوردار نبوده و یاور دستگاه‌های اجرایی در جهت خدمت‌رسانی به مردم  محروم کشور با استفاده از نیروهای منطقه می‌باشید.»

۲ـ متن رأی شماره ۱۶۲۷ الی ۱۶۲۹ ـ ۱۳۹۷/۷/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است:

«الف: نظر به اینکه قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان قانون اساسی به موجب نامه شماره ۹۶/۱۰۲/۴۰۴۸ـ ۱۳۹۶/۱۱/۳ اعلام کرده است که جزء ۲ از بند (ج) [جزء یک از بند ۲ قسمت (ج)] مصوبه مورد شکایت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای حکم تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان رأی به عدم ابطال مصوبه مورد اعتراض از بُعد ادعای مغایرت با موازین شرعی صادر می‌شود.

ب: با توجه به اینکه به موجب بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی از جمله وظایفی است که دولت برای تحقق آن باید همه امکانات خود را به کار برد و اصل ۲۸ قانون اساسی نیز مقرر داشته: «دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید» و اعطای امتیاز و اولویت استخدامی برای اشخاص بومی در هیچ یک از قوانین کشور لحاظ نشده است و امتیاز بومی بودن از یک طرف، امتیاز خاص برای بخشی از افراد جامعه و از طرفی ایجاد محدودیت و محرومیت برای بخش دیگری از افراد جامعه در این زمینه به وجود می‌آورد و از این حیث نیاز به تصریح قانونگذار دارد و آراء متعددی نیز از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعمال امتیاز و اولویت برای افراد بومی در استخدامهای دولتی را خلاف قانون اعلام کرده است، بنابراین مقرره مورد شکایت اولاً: به جهت اینکه برای افراد بومی در جهات مختلف اولویتهای استخدامی قائل شده و حتی باعث محرومیت داوطلبان مناطق محروم از دسترسی به فرصتهای شغلی در مناطق برخوردار شده است و با پیش‌بینی «بومی محل مورد تقاضا» حتی برای داوطلبان واجد شرایط روستایی جهت استخدام در شهرهای مجاور روستا محدودیت ایجاد کرده است، مغایر با قانون تشخیص داده می‌شود. ثانیاً: اقدام کارگروه استخدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که مغایر با دستورالعمل‌های برگزاری آزمونهای استخدامی که نوع سومی از امتیاز بومی برای استخدام را تحت عنوان «بومی محل مورد تقاضا» در دفترچه آزمون استخدامی مقرر داشته است، خارج از حدود اختیار مرجع تصویب‌کننده تشخیص داده می‌شود در نتیجه مقررات مورد شکایت مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.»

۳ـ معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش شماره ۷۹۷۴، ۳۸۹۲، ۱۲۴۶۸۳ ـ ۱۳۹۸/۴/۲۶ اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی مذکور را به رئیس دیوان عدالت اداری پیشنهاد می‌کند و استدلال مصرح در نامه معاونت نظارت و بازرسی به قرار زیر است:

«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً در خصوص نامه شماره ۷۹۷۴، ۳۸۹۲، ۱۲۴۶۸۳ موضوع درخواست وزارت بهداشت مبنی بر تقاضای اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان به استحضار می‌رساند:

۱ـ موضوع رأی مورد نظر «ابطال بند ۳ از بند ۲ مربوط به شرایط بومی بودن مربوط به قسمت امتیازات و سهمیه‌های قانونی از دفترچه راهنمای ثبت نام آزمون استخدامی دانشگاه‌های علوم پزشکی مصوب ۱۳۹۵» می‌باشد و هیأت عمومی با در نظر گرفتن بند ۹ از اصل ۳ قانون اساسی مبنی بر رفع تبعیضات ناروا، حکم به ابطال مقررات مورد شکایت از تاریخ تصویب صادر می‌کند.

۲ـ ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اثر ابطال مصوبات را از زمان صدور رأی هیأت عمومی می‌داند اما در دو مورد قائل به استثناء است، مصوبات خلاف شرع و جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، اگر چه ماده ۱۳ رویکرد حمایتی از حقوق شهروندان مقرر شده و با عطف بماسبق نمودن اثر ابطال به زمان تصویب مصوبه در پی حمایت بوده اما لازم به ذکر است در خصوص مجرای این ماده باید به اوضاع و احوال موجود در هر قضیه توجه نمود.

۳ـ بنابراین با توجه به اینکه آزمون در سال ۱۳۹۵ برگزار گردیده و رأی وحدت رویه شماره ۱۶۲۷ الی ۱۶۲۹ ـ ۱۳۹۷/۷/۱۷ صادر شده و با در نظر گرفتن این امر که در مدت ۲ سال، کلیه فرایندهای استخدامی صورت گرفته و افراد در پست‌های خود استقرار یافته‌اند، اعمال اثر ابطالی از زمان تصویب مصوبه، سبب برهم خوردن نظم استخدامی و از بین بردن امنیت شغلی شاغلین می‌گردد این امر برخلاف حقوق مکتسبه است.

۴ـ با در نظر گرفتن اثر ابطال از زمان تصویب مصوبه (سال ۱۳۹۵) و عدم توجه به امتیاز بومی، باز هم مشخص نیست که آیا افرادی غیر از شاغلین در حال حاضر، در آزمون پذیرفته گردند چرا که به موجب ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری، ورود به خدمت دولت، علاوه بر قبولی در آزمون کتبی، نیازمند شرایط دیگری است. در نهایت به نظر می‌رسد، ذکر قید «ابطال از زمان تصویب مصوبه» در متن رأی هیأت عمومی اثر کاملاً مغایر با هدف و فلسفه ماده ۱۳ قانون دیوان دارد. با در نظر گرفتن جهات فوق، پذیرش اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پیشنهاد می‌گردد.

۵ ـ به موجب رأی وحدت رویه هیأت عمومی مورخ ۱۳۹۸/۴/۱۸ با اعمال ماده ۱۳ در موضوع مشابه بر همین استدلال فوق موافقت نگردیده است. مراتب جهت هرگونه دستور به حضور ایفاد می‌گردد.»

۴ـ رئیس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش معاونت نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیأت تخصصی مربوطه ارجاع می‌کند و پس از ملاحظه نظر اکثریت هیأت تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی در ‌هامش گزارش مورخ ۱۳۹۸/۹/۱۰ مدیرکل هیأت عمومی و هیأت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موضوع را به هیأت عمومی ارجاع می‌کند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه اولاً: بر اساس ماده ۴۳ قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌های اجرایی می‌توانند شرایطی علاوه بر شرایط عمومی استخدام در آزمون‌های استخدامی منظور نمایند و اولویت در آزمون برای داوطلبان بومی از مقررات سابق استخدامی بوده است بنابراین قید اولویت بومی از اختیارات دستگاه‌های اجرایی است.

ثانیاً: با عنایت به اینکه امکانات آموزشی در شهرهای مختلف متفاوت است و معمولاً در مناطق محروم از مناطق برخوردار این امکانات کمتر می‌باشد، بنابراین شرط اولویت در استخدام برای متقاضیان بومی منطبق با عدالت استخدامی و برابری فرصت‌ها مصرح در ماده ۴۱ قانون مدیریت خدمات کشوری بوده، از طرفی با در نظر گرفتن اثر ابطال از تاریخ تصویب و عدم توجه به شرط بومی بودن مشخص نمی‌باشد که آیا افرادی غیر از شاغلین که بومی نبوده در حال حاضر در آزمون پذیرفته شوند همچنین با توجه به برگزاری آزمون و انتقال پذیرفته شدگان، اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از حیث رعایت نظم عمومی نیز مواجه با خدشه است و به موجب ماده ۴۴ قانون مدیریت خدمات کشوری ورود به خدمت دولتی علاوه بر قبولی در آزمون کتبی نیازمند شرایط دیگری است، با این اوصاف در رأی شماره ۱۶۲۷ الی ۱۶۲۹ ـ ۱۳۹۷/۷/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مقرره ابطال شده از زمان تصویب مغایر با هدف و فلسفه ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است و با اعمال حکم مقرر در ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی یاد شده هیأت عمومی در قسمت تسری ابطال مقرره ابطال شده به زمان تصویب لغو می‌شود و مقرره مورد اعتراض از زمان صدور رأی هیأت عمومی ابطال می‌شود .

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی