رای شماره۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۱۱ مورخ۱۴۰۰/۰۹/۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال قسمت دوم مصوبه مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۴ سازمان بورس و اوراق بهادار

شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۱۱

تاریخ دادنامه: 2؍۹؍۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۰۵۷۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امین همائی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمت دوم مصوبه مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۴ سازمان بورس و اوراق بهادار

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۴ سازمان بورس و اوراق بهادار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

  ” مصوبه هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار کاملاً مخالف قوانین زیر است: ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب شده به سال ۱۳۸۴: سازمان بورس، موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکتها در بورسها و سایر درآمدها اداره خواهد شد. ماده ۱۳ قانون محاسبات عمومی کشور: وجوه عمومی عبارت است از نقدینه های مربوط به وزارتخانه ها و موسسات دولتی و شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و موسسات وابسته به سازمانهای مذکور که متعلق به حق افراد و موسسات خصوصی نیست و صرف نظر از نحوه و منشاء تحصیل آن منحصراً برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرف می باشد.

   دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده عبارت است از:

  اولاً: هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با تصویب این مصوبه، سازمان بورس را از اعمال سه دسته قوانین و مقررات مستثنی کرده است: ۱- تکالیف موضوع قانون محاسبات عمومی کشور ۲- تکالیف موضوع قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ۳- تکالیف موضوع سایر قوانین و مقررات که به صورت عام و کلی تصریح گردیده و شائبه عدم شفافیت عملکرد و فرار از مسئولیتهای قانونی مرتبط با موضوع توسط سازمان را به ذهن متبادر می نماید. ثانیاً: صلاحیت و حدود اختیارات هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار طبق بند ۲ ماده ۷ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴، محدود شده است به تهیه و تدوین دستورالعملهای اجرایی این قانون ( ماده ۷- وظایف و اختیارات هیأت مدیره سازمان به شرح زیر است: ۲- تهیه و تدوین دستورالعملهای اجرایی این قانون). اما مصوبه موضوع شکایت حاضر، ابداً در زمره مصادیق، صلاحیتها وحدود اختیارات آن سازمان نمی باشد بنابراین چنین مصوبه ای خارج از حدود صلاحیت و اختیارات مرجع تصویب کننده بوده است. ثالثاً: قانون محاسبات عمومی کشور در سال۱۳۶۶ و قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی در سال ۱۳۷۳ تصویب می شوند، اما در سال ۱۳۸۶ و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر ملاک اینکه بتوان موسسه ای را نوعی موسسه عمومی غیردولتی تلقی کنیم ابداً منوط به درج نام آن در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی نیست. کما اینکه نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ۷؍۹۲؍۲۵۴۴- ۲۸؍۱۲؍۱۳۹۲ چنین بیان می دارد: (با توجه به اینکه قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸؍۷؍۱۳۸۶ وارد بر قوانین قبلی از جمله « قانون محاسبات عمومی کشور» مصوب ۱؍۶؍۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن است و برابر ماده ۱۲۷ آن « کلیه قوانین و مقررات عام وخاص مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن لغو گردیده است» بنابراین موسساتی که مشمول تعریف مندرج در ماده ۳ باشند، گرچه در « قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» مصوب ۱۹؍۴؍۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن نیامده باشند، « موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی» تلقی خواهند شد. زیرا قانون اخیرالذکر (فهرست نهادها …) بر اساس تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور تصویب شده است که با تعریف جـدید مقرر در مـاده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اصولاً لزوم تصویب فهرست منتفی است). بنا علیهذا امروزه موسسات عمومی غیردولتی سه دسته هستند. 

 آنهایی که نامشان از قدیم در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی ذکر شده است. دسته دوم آنهایی هستند که قانون تاسیسشان در مورد ماهیت آنها ساکت است اما طبق معیار قانونی مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی موسسه عمومی غیردولتی هستند یعنی بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین گردد و عهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. دسته سوم آنهایی هستند که نامشان در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده و طبق معیار قانونی مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز نوعی موسسه عمومی غیردولتی نیستند اما در قانون تاسیس آنها به صراحت ذکر شده است که نوعی موسسه عمومی غیردولتی هستند مانند ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که به صراحت تمام می گوید: (سازمان بورس، موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکتها در بورسها و سایر درآمدها اداره خواهد شد). بنابراین هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار که به صرف عدم وجود ذکر نام سازمان بورس در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی تمسک جسته و این سازمان را از اعمال قوانین مربوطه مستثنی کرده کاملاً اشتباه و خلاف قانون است.

رابعاً: دیوان عدالت اداری طی دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۲- ۸؍۳؍۱۳۹۸ به صراحت حکم نمود که (از جنبه حقوقی نیز با توجه به اینکه بر مبنای تبصره ماده ۲ قانون دیوان محاسبات کشور هر واحد اجرایی که بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب می شود، مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام شده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب می باشد … و با عنایت به اینکه بر اساس ماده ۴۲ قانون دیوان محاسبات کشور این دیوان برای انجام وظایف خود می تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص و مکاتبه مستقیم نموده و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمان ها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند، حتی در مواردی که قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند، مکلف به پاسخ گویی مستقیم به دیوان محاسبات کشور هستند)، بنا علیهذا دیوان محاسبات صلاحیت نظارت بر همه حسابهای کلیه واحدهای اجرایی را دارد که عنوان مالکیت عمومی بر آنها صدق می کند و صلاحیت این دیوان حتی شامل درآمدهای غیر بودجه ای هم می شود. داراییها و اموال سازمان بورس به عنوان یک موسسه عمومی غیردولتی هم تابع مالکیت عمومی است زیرا طبق ماده ۱۳ قانون محاسبات عمومی کشور، وجوه عمومی عبارت است از نقدینه های مربوط به … موسسات عمومی غیردولتی … که متعلق به حق افراد و موسسات خصوصی نیست و صرف نظر از نحوه و منشاء تحصیل آن منحصراً برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرف می باشد.

 خامساً: هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار با تصویب این مصوبه حتی تلاش کرده که سازمان بورس را از تکالیف قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶ نیز مستثنی سازد که مهمترین ماده مربوطه در این قانون، همان ماده ۶ آن بوده که بیان می دارد: (موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن و شرکتهای تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا چهل درصد (۴۰%) سهم بازار هر کالا و یا خدمات را دارند)، هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار خواسته است با مستثنی کردن سازمان بورس از این قانون، بتواند تمام سهم بازار خدمت را از طریق شرکتهای فرعی خود مانند شرکت مدیریت فناوری بورس تهران و شرکت  دیگری به نام سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه، تصاحب نموده و انحصار ایجاد نماید. از مصادیق تالی فاسد این مصوبه، شاید بتوان برای مثال به وضعیت اسفناک سامانه معاملات بازار بورس کشور که همواره دچار قطعی های مکرر می شود اشاره داشت که نتیجه همین انحصار است زیرا شرکتهای بورس اوراق بهادار تهران و یا شرکت فرابورس ایران و یا شرکت بـورس کالای ایـران، هیچ یک نمی تواننـد سامانـه معاملات اختصاصی خود را داشته باشند چرا که داشتن سامانه معاملاتی، در انحصار خود سازمان بورس و اوراق بهادار می باشد.” 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  ” عنوان: مصوبه در خصوص عدم شمول تکلیف موضوع بند ۱ ماده ۶ اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به سازمان بورس و اوراق بهادار

 نوع: مصوبات تک ماده ای                    تاریخ تصویب: ۷؍۷؍۱۳۹۴

   نهاد تصویب کننده: هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار

 مصوبات تک ماده ای: ماده واحده: نامه شماره ۳۳۰۰۴۹؍۱۲۱- ۱؍۷؍۱۳۹۴ معاونت حقوقی در خصوص عدم شمول تکلیف موضوع بند ۱ ماده ۶ اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به سازمان بورس و اوراق بهادار مطرح گردید. نظر به عدم درج نام سازمان بورس و اوراق بهادار در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی (مصوب ۱۳۷۳) و نیز عدم الحاق آن در ضمن الحاقیه های ۷ گانه قانون مزبور (مصوب ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۰)، تکالیف موضوع مقررات قانون محاسبات عمومی کشور ( مصوب ۱۳۶۶) و همچنین تکالیفی که به موجب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات، تنها شامل «موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور» است، شامل این سازمان نیست. همچنین با عنایت به تصریح ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری ( مصوب ۱۳۸۶)، شمول مقررات این قانون، نسبت به کلیه موسسات عمومی غیردولتی، از جمله سازمان بورس و اوراق بهادار، به کلی منتفی است. ” 

  در پاسخ به شکایت مـذکور، رئیس سازمان بـورس و اوراق بهادار، به موجب لایحه شماره ۸۴۹۶۰؍۱۲۲- 

1؍۴؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

  ” همچنان که مستحضرید به موجب ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور» (مصوب ۱۳۶۶)، « موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می شود. 

 تبصره: فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین ومقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای سالامی خواهد رسید». بنابراین بر اساس ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور» و تبصره آن شرط لازم برای شناسایی موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده مزبور آن است که نام آن به موجب پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی، در فهرست موضوع تبصره ماده ۵ مزبور درج شده باشد. در حالی که در قانون « فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی» (مصوب ۱۳۷۳) و الحاقیه های بعدی آن نامی از سازمان بورس و اوراق بهادار به میان نیامده است و در واقع تاکنون هیچ گاه دولت درج نام این سازمان در فهرست مزبور را به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد نداده است. حال آن که نهادهای متعددی پیش و پس از تاریخ تاسیس سازمان بورس و اوراق بهادار، به موجب پیشنهاد دولت و تصویب مجلس، در «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» قرار گرفته اند. لازم به ذکر است تکلیف موضوع بند ۱ ماده ۶ اصلاحی قانون « اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» (مصوب ۱۳۹۳)، به تصریح صدر آن، تنها شامل « موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور» است و به موجب تبصره ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور» نیز فهرست موسسات مذکور در قانون « فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» احصاء گردیده است. از این رو بدیهی است که مقنن در ماده ۲ قانون « اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» (مصوب ۱۳۹۳) صراحـتاً و صرفـاً مـوسسات مندرج در فهرست موضوع قانون « فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» مصـوب ۱۳۷۳ و الحاقیـه های آن را مـد نظر داشته است. در حـالی کـه هنگام تصویب مـاده ۲ قانون « اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» ( مصوب ۱۳۹۳) هیچ قید دیگری اضافه نشده و شرط اصلی شمول در قالب این موسسات ذکر نام سازمان در قانون « فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» بوده است. همچنین قانونگذار مجدداً در جزء (الف) ذیل بند ۵ ماده ۱ قانون اصلاح بند ۵ ماده ۶ قانون « اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» (مصوب ۸؍۳؍۱۳۹۸) صراحتاً موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور» (مصوب ۱؍۶؍۱۳۶۶) نام می برد که نشان می‌‌دهد قانونگذار از تعریف کلی موسسه و نهاد عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ قانون « مدیریت خدمات کشوری» (مصوب ۱۳۶۶) عدول نموده و تعریف و مصادیق موسسات و نهادهای غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور » (مصوب ۱۳۶۶) و قانون « فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» (مصوب ۱۳۷۳) موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور را به رسمیت شناخته و معتبر دانسته است.

 مزید استحضار برخلاف ادعای شاکی که در قسمت « ثالثاً» دادخواست خود ادعا کرده است که « با تعریف جدید مقرر در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، اصولاً لزوم تصویب فهرست منتفی است.» به عرض می رساند: قانونگذار بعد ازتصویب قانون « مدیریت خدمات کشوری» (مصوب ۱۳۸۶) الحاق موارد ذیل را به قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (مصوب ۱۳۷۳) به تصویب رسانده است: قانون « الحاق صندوق بیمه تامین اجتماعی روستاییان و عشایر به قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» (مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۷)، قانون «الحاق سازمان تعاونی مصرف کادر نیروهای مسلح (اتکا) به فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» مصوب ۲؍۶؍۱۳۹۵، وضع این مصوبات جدید الحاقی به قانون « فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» پس از تصویب قانون « مدیریت خدمات کشوری» بیانگر آن است که قانونگذار حکیم، عالماً و عامداً قانون «فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی و در واقع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» را معتبر دانسته و قائل به نسخ آن با وضع قانون « مدیریت خدمات کشوری» نمی باشد و برخلاف ادعای شاکی لزوم تصویب فهرست را منتفی ندانسته و ضروری تلقی کرده است. علیهذا با توجه به آن که شرط مشمول شدن « سازمان بورس و اوراق بهادار» در زمره نهادهای موضوع ماده ۵ قانون « محاسبات عمومی کشور» ذکر نام این سازمان در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی است، لذا مصوبه مورد شکایت در این خصوص فاقد هرگونه ایراد قانونی است.” 

   هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲؍۹؍۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قانونگذار در ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴، سازمان بورس و اوراق بهادار را به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی مورد شناسایی قرار داده و هرچند سازمان بورس و اوراق بهادار به واسطه عدم درج عنوان آن در قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳ و الحاقات بعدی آن مشمول احکام مقرر درخصوص مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی نیست، اما با عنایت به اینکه در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱؍۴؍۱۳۹۳، مجوز کسب و کار به عنوان هر نوع اجازه کتبی اعم از مجوز، پروانه، اجازه‌نامه، گواهی، جواز، استعلام، موافقت، تأییدیه یا مصوبه تعریف شده است که برای شروع، ادامه، توسعه یا بهره‌برداری فعالیت اقتصادی توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و سایر نهادهای مذکور در آن ماده صادر می‌شود و با لحاظ این امر که در بند ۲۴ ماده ۱ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی مصوب ۵؍۱۱؍۱۳۹۹) کلّیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری (از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ این قانون) در کنار دستگاههای موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی به عنوان مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار، مخاطب تکالیف مقرر در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی قرار گرفته‌اند، بنابراین سازمان بورس و اوراق بهادار به جهت آن که از مصادیق مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و دستگاه های اجرایی موضوع مواد ۳ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است، برمبنای حکم مقرر در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱؍۴؍۱۳۹۳ و بند ۲۴ ماده ۱ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی مصوب ۵؍۱۱؍۱۳۹۹) مشمول احکام مرتبط با صدور مجوزهای کسب و کار در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی قرار دارد و برمبنای دلایل مذکور که در رأی شماره ۱۴۰۹-۱۹؍۵؍۱۴۰۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به آنها تصریح شده و مبنای ابطال اطلاق بند ۴ صورتجلسه مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ شورای عالی بورس و اوراق بهادار قرار گرفته، قسمت دوم مصوبه مورخ ۷؍۷؍۱۳۹۴ سازمان بورس و اوراق بهادار که مشابه با مقرره مزبور و بدون لحاظ این امر که سازمان بورس و اوراق بهادار از مصادیق نهادهای موضوع مواد ۳ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می‌شود، این نهاد را به واسطه عدم درج عنوان آن در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی از شمول تکالیف مقرر در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی خارج کرده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./ 

                                                             مهدی دربین

                                                             هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

                                                           معاون قضایی دیوان عدالت اداری