رای شماره۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۱۸ مورخ۱۴۰۰/۱۱/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال عبارت « از ابتدای سال ۱۳۹۹» از تصویب نامه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵هـ- ۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ هیأت وزیران

شماره دادنامه: 140009970905812918

تاریخ دادنامه: 5؍۱۱؍۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۰۳۲۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عبارت « از ابتدای سال ۱۳۹۹» از تصویب نامه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵هـ- ۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ هیأت وزیران

     گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال عبارت « از ابتدای سال ۱۳۹۹» از تصویب نامه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵هـ- ۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

  ” به استحضار می رساند وفق جزء ۱ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، مصوب ۱۳۹۵ « شهرستانهایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور می باشد به عنوان مناطق غیربرخوردار از اشتغال تعریف می شوند. این مناطق با پیشنهاد سازمان برنامه بودجه کشور و وزارت تعاون، کار و راه اجتماعی و تصویب هیأت وزیران در سال اول و نیز ششم هر دهه تعیین می شود.» در واقع از آنجا که بر اساس آمارهای رسمی، نرخ بیکاری همه شهرستانها و میانگین نرخ بیکاری کشور در هر سال مشخص است، مصادیق این امر جهت اجرای جز ۳ همین بند مبنی بر اینکه دولت « معافیت مالیاتی واحدهای صنعتی، معدنی و خدماتی در مناطق غیربرخوردار از اشتغال را به میزان معافیت  های منظور شده در مناطق آزاد تجاری- صنعتی اعمال کند. توسعه واحد و نیز تولید کالای جدید در این واحدها به میزان سهم خود مشمول این حکم می باشد « نیز از ابتدای سال ۱۳۹۶ امکان پذیر بوده، با این همه اقدامی جهت اعمال این معافیت قانونی صورت نگرفت. تا در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ این متن نیز به جزء ۱ بند (پ) مذکور افزوده شد. « شاخص های مناطق و شهرستانهای غیربرخوردار از اشتغال موضوع این جزء به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت وزیران می رسد». گرچه اعمال این معافیت در سالهای ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ اصولاً نیازی به تعیین شاخص هم نداشت و مصادیقش هم کاملاً مشخص بود و مقنن صرفاً جهت نظم دادن به این امر زمانهای تعیین مصادیق توسط دولت را سال اول و نیز ششم هر دهه مقرر کرده بود، هیأت وزیران هنگام تصویب شاخص های مذکور، بدون توجه به اینکه عدم اعمال معافیت مالیاتی مناطق غیربرخوردار از اشتغال، تنها به دلیل عدم اعلام نامشان توسط دولت بوده است، برخورداری از معافیت در شهرستانهای موضوع تصویب نامه را نیز منحصر به طرح هایی در این مناطق نمود که « از ابتدای سال ۱۳۹۹ به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند.» لذا از آنجا که در متن قانون اجرای آن مشروط به تعیین مصادیق آن نشده شهرستانهایی با نرخ بیکاری بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور در سالهای ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ نیز بر اساس آمارهای رسمی مشخصند و تاخیر دولت بر تعیین مصادیق، موجبات عدم برخورداری مشمولین این معافیت قانونی را فراهم نمی آورد. جهت رفع این محدودیت درخواست  ابطال عبارت « از ابتدای سال ۱۳۹۹» از تصویب نامه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵هـ- ۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ هیأت  وزیران را به دلیل مغایرت با جزء ۱ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و خارج از حدود اختیارات بودن وضع چنین محدویتی داشته، همچنین از آنجا که حتی در صورت ابطال این عبارت فاصله زمانی میان تصویب مصوبه و ابطال آن موجبات تضییع احتمالی حقوق قانونی مـودیان ذیربط را فراهم خـواهد ساخت، درخـواست اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ابطال از زمان صدور را نیز دارد. ” 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  ” وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی- سازمان برنامه و بودجه کشور

 هیأت وزیران در جلسه ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۹ به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد جزء ۱ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ و جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور تصویب کرد: 

…….

 2- شهرستانهای موضوع بند ۱ این تصویب نامه  در سال ۱۳۹۹ شامل ۹۱ شهرستان به شرح فهرست پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، تعیین می شوند.

 3- کلیه طرح هایی که در شهرستان های موضوع فهرست پیوست این تصویب نامه از ابتدای سال ۱۳۹۹ به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند، می توانند از امتیازات موضوع این تصویب نامه در چهارچوب جزء ۳ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه ای توسعه کشور برخوردار شوند. 

 تبصره- در صورت حذف شهرستان در سالهای بعد، امتیازات این جزء از قانون تا پایان دوره زمانی تعیین شده (بیست سال) از مبنای سال بهره برداری محاسبه می شود.- معاون اول رئیس جمهور ” 

  در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت ضمن ارسال نامه شماره ۱۵۳۱۹۴-۶؍۴؍۱۴۰۰ سرپرست امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه بودجه کشور به موجب لایحه شماره ۱۱۴۸۳۹- ۲۸؍۹؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

  ” مستند به ردیف ۳ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، معافیتهای مالیاتی پیش بینی شده در خصوص مناطقی است که وصف « مناطق غیر برخوردار از اشتغال» بر آنها مترتب باشد. لذا قانونگذار در رابطه با شمول وصف « غیر برخوردار از اشتغال» بر مناطق در ردیف ۱ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، معیار « نرخ بیکاری» را در نظر گرفته و مقرر داشته که شهرستان هایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور باشد به عنوان مناطق غیر برخوردار از اشتغال تعریف می شوند. با این حال متعاقباً به موجب عبارت الحاقی به ردیف ۱ بند (پ) همین ماده که به موجب حکم جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ به آن اضافه شده است، مقرر داشته که « شاخص های مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار از اشتغال موضوع این جزء با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیأت  وزیران می رسد.» در راستای همین تکلیف قانونی نیز هیأت وزیران اقدام به وضع مصوبه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵هـ- ۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ نموده و با توجه به سنواتی بودن قانون بودجه و احکام مقرر در آن حکم مندرج در بند (د) تبصره ۶قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور را ناظر بر سال ۱۳۹۹ تعریف نموده و بر اساس آن طبق بند ۲ مصوبه شهرستان های غیر برخوردار از اشتغال در سال مذکور را تعیین کرده است. همچنین دولت در این مصوبه در مقام بیان بهره مندی از امتیازات برای طرح هایی برآمد که مشخصاً از ابتدای سال ۱۳۹۹ به بهره برداری می رسند یا مجوز تاسیس می گیرند و لذا اساساً مصوبه مزبور در مقام بیان حصر، تحدید و تعیین تکلیف برای سایر طرحها که در سالهای قبل به بهره برداری رسیده یا مجوز تاسیس گرفته بودند، نبوده است، چرا که تکلیف مقرر در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ اجازه تعیین این شاخص ها را به دولت داده بود و هیأت وزیران نمی توانست بدون اجازه قانونگذار و خارج از حدود اختیارات خود آن را معطوف به گذشته نماید. شایان ذکر است که نظر به تکرار مقرره جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ در جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بوجه سال ۱۴۰۰ کل کشور و تجویز دوباره تعیین شاخص ها از سوی دولت، هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۵؍۲؍۱۴۰۰ نیز اقدام به وضع تصویب نامه شماره ۱۶۱۹۷؍ت۵۸۷۵۳هـ با موضوع تعیین شهرستانهای غیر برخوردار از اشتغال نموده است که این مطلب خود موید تکلیف هر ساله دولت بر تعیین شاخص های مزبور در چارچوب قانون بودجه سالانه و عدم تسری احکام مقرر در قوانین بودجه سنواتی به سالهای ماقبل و مابعد است.

 ضمناً مطابق جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ سازمان برنامه و بودجه کشور موظف گردید علاوه بر نرخ بیکاری که در قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور ذکر شده است سایر شاخص های مرتبط به تعیین مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار را با مشارکت دستگاه های ذیربط به هیأت وزیران پیشنهاد دهد. بر همین اساس با بررسی های کارشناسی و برگزاری جلسات متعدد در کمیسیونهای تخصصی دولت، علاوه بر نرخ بیکاری سایر شاخصها نیز مطابق الگوی موجود ملاک عمل قرار گرفت. لذا با توجه به اینکه شاخص های جدید مبنای محاسبه تعیین مناطق و شهرستانهای غیر برخوردار در سال ۱۳۹۹ قرار گرفته و در سال های قبل صرفاً نیز بیکاری ملاک عمل بوده است، لذا عبارت « از ابتدای سال ۱۳۹۹» به منظور اجرای مفاد قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و تاکید بر تاثیر شاخص های جدید قید گردیده است. لذا با توجه به اولویت اجرای قانون لاحق (قانون بوجه سال ۱۳۹۹) نسبت به قانون سابق ( قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور) عبارت ذکر شده هیچ گونه منافاتی با اهداف قانونگذار ندارد.” 

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس جزء ۱ بند (پ) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ : «شهرستانهایی که نرخ بیکاری آنها بالاتر از میانگین نرخ بیکاری کشور می‌باشد به عنوان مناطق غیربرخوردار از اشتغال تعریف می‌شوند. این مناطق با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تصویب هیأت وزیران در سال اول و نیز ششم هر دهه تعیین می‌شود» و به موجب جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور نیز مقرر شده است که : «متن زیر به جزء (۱) بند (پ) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه کشور اضافه می‌‌شود : « شاخصهای مناطق و شهرستانهای غیربرخوردار از اشتغال موضوع این جزء با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به ‌تصویب هیأت وزیران می‌‌رسد.» با توجه به اینکه تصویب‌نامه شماره ۱۱۸۶۴۶؍ت۵۷۹۱۵-۱۷؍۱۰؍۱۳۹۹ در جلسه مورخ ۱۴؍۱۰؍۱۳۹۹ هیأت وزیران و به پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان برنامه و بودجه کشور و برمبنای جزء ۱ بند (د) تبصره ۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور تصویب شده خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران نیست و ابطال نشد./ 

                                                             حکمتعلی مظفری

                                                        رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری